Územní uspořádání

Územní uspořádání státu určuje, na jaké části je veřejná správa rozdělena, kde se rozhoduje a jaký vztah mají jednotlivé úrovně k občanovi, obcím a státu.

Nejde pouze o hranice zakreslené na mapě. Každá územní úroveň může být spojena s konkrétními pravomocemi, institucemi, veřejnými službami, rozpočty a kontrolními mechanismy.

Pro projekt Deklarace odpovědného státu je proto základní otázkou:

Jaké územní členění potřebuje Česká republika k tomu, aby veřejná správa byla dostupná, srozumitelná, hospodárná a odpovědná?

Současné ústavní uspořádání

FAKT

Ústava České republiky stanoví, že se Česká republika člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Ústava zároveň zaručuje jejich právo na samosprávu a stanoví, že vytvořit nebo zrušit vyšší územní samosprávný celek lze pouze ústavním zákonem.

Z ústavního hlediska tedy stojí územní samospráva na dvou základních stupních:

OBEC → KRAJ

Nad nimi stojí Česká republika jako stát.

Toto základní schéma však nevystihuje všechny územní struktury, se kterými veřejná správa v praxi pracuje.

Územní členění je složitější než obec a kraj

Vedle obcí a krajů existují další územní jednotky využívané pro výkon veřejné správy, statistiku nebo organizaci jednotlivých institucí.

Český statistický úřad například eviduje kraje, okresy, správní obvody obcí s rozšířenou působností, správní obvody obcí s pověřeným obecním úřadem, obce, městské části a další územní prvky. K 1. lednu 2026 evidoval mimo jiné 206 správních obvodů ORP a 393 správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem.

To znamená, že občan se může podle konkrétní agendy setkávat s několika různými územními členěními.

Ne každá z těchto jednotek je přitom samosprávou.

Právě toto rozlišení je důležité.

Samosprávné a správní území

Územní jednotky lze zjednodušeně rozdělit na dvě základní skupiny.

Samosprávné jednotky

Mají vlastní zastupitelstvo a právo rozhodovat o zákonem svěřených záležitostech.

V současném českém ústavním systému jde především o:

obce
a
kraje.

Správní obvody

Slouží především k výkonu veřejné správy nebo k územní organizaci určité agendy.

Typickým příkladem jsou správní obvody obcí s rozšířenou působností.

ČSÚ uvádí, že obecní úřad obce s rozšířenou působností vykonává vedle své běžné přenesené působnosti také další státní správu svěřenou zvláštními zákony pro vymezený správní obvod.

Správní obvod tedy nemusí být samostatnou politickou nebo samosprávnou jednotkou.

Toto rozlišení bude významné také při hodnocení případného zemského obvodu v Modelu 77.

Jedno území, více map

Moderní stát nemusí používat pro všechny své činnosti jednu jedinou mapu.

Územní struktura vhodná pro místní samosprávu nemusí být současně optimální například pro:

• soudnictví,
• policii,
• zdravotnictví,
• dopravní obslužnost,
• školství,
• krizové řízení,
• statistiku.

To samo o sobě nemusí být chybou.

Problém může vzniknout tehdy, pokud se jednotlivá členění překrývají způsobem, který komplikuje odpovědnost, koordinaci nebo orientaci občana.

Proto není cílem projektu automaticky vytvořit jednu univerzální hranici pro všechny veřejné instituce.

Cílem je zjistit, kde jednotné územní členění přináší výhodu a kde je naopak účelná určitá odlišnost.

Území má následovat funkci

Jedním ze základních metodických pravidel projektu je:

Nejprve funkce → potom instituce → nakonec území.

Hranice správních jednotek by proto neměly vznikat pouze podle historické tradice, politického rozhodnutí nebo snahy dosáhnout předem stanoveného počtu území.

Nejdříve je třeba určit:

• jaký úkol má daná úroveň vykonávat,
• kolik obyvatel nebo jak velké území je pro jeho výkon vhodné,
• jaké odborné a finanční kapacity potřebuje,
• jaká je přirozená dostupnost správního centra,
• jaké existují dopravní a hospodářské vazby.

Teprve následně má smysl hledat vhodné hranice.

Přirozená spádovost

Správní hranice nemusí vždy odpovídat tomu, jak se lidé v území skutečně pohybují.

Obyvatelé přirozeně vytvářejí vazby podle:

• zaměstnání,
• škol,
• zdravotních služeb,
• nákupů,
• dopravy,
• správních služeb,
• kulturních a společenských center.

Tak vznikají přirozené spádové oblasti.

Při hledání vhodného územního uspořádání proto nestačí zkoumat pouze počet obyvatel nebo historické hranice. Je třeba sledovat také skutečné vztahy mezi sídly.

Historické hranice jako zdroj, nikoli pravidlo

Historická správní území mohou být důležitým zdrojem poznání.

Mohou ukazovat dlouhodobé vazby mezi městy a jejich okolím, historická centra správy nebo kontinuitu regionální identity.

Samotná historická existence určitého okresu, kraje nebo země však není důkazem, že stejné hranice odpovídají dnešní společnosti.

Doprava, sídelní struktura, hospodářství i každodenní mobilita obyvatel se změnily.

Historické členění má proto být jedním z podkladů, nikoli výchozím dogmatem.

Jaká úroveň je ještě blízko občanovi?

Územní uspořádání musí hledat rovnováhu mezi dvěma protichůdnými potřebami.

Blízkost

Menší správní jednotka může být:

• dostupnější,
• bližší místním problémům,
• pro občana srozumitelnější,
• lépe propojená s místní komunitou.

Kapacita

Větší správní jednotka může mít:

• více odborných pracovníků,
• stabilnější finanční základ,
• větší schopnost koordinovat infrastrukturu,
• lepší možnosti provozovat specializované služby.

Optimální velikost proto není stejná pro každou veřejnou funkci.

Kritéria pro hodnocení územního uspořádání

Při další práci by měly být jednotlivé varianty posuzovány alespoň podle následujících hledisek.

Dostupnost

Jak daleko má občan k veřejné službě nebo správnímu centru?

Spádovost

Odpovídají hranice skutečným dopravním, pracovním a sociálním vazbám?

Populační velikost

Je v území dostatek obyvatel pro hospodárné zajištění potřebných služeb?

Ekonomická kapacita

Má jednotka dostatečný finanční a hospodářský základ?

Správní kapacita

Dokáže zajistit potřebné odborné pracovníky a instituce?

Odpovědnost

Je zřejmé, kdo za rozhodování na daném území odpovídá?

Hospodárnost

Nevytváří územní členění zbytečné struktury nebo duplicity?

Identita a přirozené vazby

Vnímají obyvatelé území jako přirozeně propojené?

Stabilita

Dokáže členění fungovat dlouhodobě i při demografických a ekonomických změnách?

Musí být všechny jednotky stejně velké?

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Jedním z problémů každého územního modelu je rozdílnost jednotlivých částí České republiky.

Metropolitní území má jiné podmínky než horská nebo řídce osídlená oblast.

Proto je třeba zkoumat, zda správní jednotky musí mít:

• přibližně stejný počet obyvatel,
• přibližně stejnou rozlohu,

nebo zda má být důležitější jejich:

• funkční soběstačnost,
• dostupnost,
• přirozená spádovost.

Dokonalé územní jednotky stejné velikosti pravděpodobně nevzniknou. Důležitější bude stanovit přijatelné rozpětí a minimální funkční požadavky.

Praha a metropolitní oblasti

Samostatnou otázkou je postavení Prahy a dalších velkých městských oblastí.

Hlavní město Praha má zvláštní postavení a současně plní funkce obce i vyššího územního samosprávného celku. Současný statistický systém proto zachycuje Prahu specifickým způsobem i při členění na správní obvody.

Budoucí model proto nemůže automaticky předpokládat, že řešení vhodné pro venkovské nebo menší regiony bude stejně vhodné pro Prahu a její metropolitní zázemí.

Podobnou pozornost mohou vyžadovat i další velké městské aglomerace.

Měly by hranice respektovat hranice vyšších celků?

Současné správní obvody ORP respektují hranice krajů.

Pokud by v budoucnu existovala jiná regionální nebo zemská struktura, bude třeba rozhodnout, zda mají nižší správní jednotky vždy celé patřit do jedné vyšší jednotky.

Z hlediska srozumitelnosti a odpovědnosti je hierarchická návaznost výhodná.

Na druhé straně mohou reálné dopravní nebo ekonomické vazby přesahovat správní hranice.

Ani zde proto není vhodné přijmout pravidlo bez předchozího posouzení jeho důsledků.

Současný systém jako výchozí varianta

Projekt nepředpokládá, že současné členění musí být nahrazeno.

Zachování stávajícího systému je jednou z variant, která musí být posuzována stejně jako návrhy změn.

U každé vrstvy je proto možné položit otázku:

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT

Výsledek může být pro různé úrovně odlišný.

Některá struktura může být zachována beze změny, jiná může přijít o část kompetencí a další může být nahrazena jiným řešením.

Vztah k Modelu 77

NÁVRH

Model 77 zkoumá pracovní uspořádání:

OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → ZEMĚ

Tato kapitola však nemá dokazovat, že právě tato struktura je správná.

Územní uspořádání musí být analyzováno nezávisle na názvu nebo počtu jednotek navrhovaných Modelem 77.

Teprve pokud další analýzy ukážou, že mezistupeň typu zemského obvodu a vyšší zemská úroveň přinášejí proti současnému systému prokazatelnou výhodu, může být jejich existence obhajitelnou součástí výsledné koncepce.

Stejně tak musí projekt připustit možnost, že některá současná úroveň funguje lépe.

Otevřené otázky

Před vznikem výsledného návrhu je třeba odpovědět zejména na otázky:

• Kolik úrovní územní veřejné správy Česká republika skutečně potřebuje?
• Které z nich mají být samosprávné a které pouze správní?
• Jakou minimální populační a ekonomickou kapacitu má mít regionální jednotka?
• Jak významná má být dopravní dostupnost správního centra?
• Do jaké míry respektovat historické hranice?
• Jak měřit skutečnou spádovost území?
• Mají být hranice všech veřejných služeb totožné?
• Jak řešit Prahu a další metropolitní oblasti?
• Jaký vztah má existovat mezi regionální a případnou zemskou úrovní?
• Jaké by byly náklady přechodu na jiné územní členění?

Pracovní závěr

Územní uspořádání není cílem samo o sobě.

Mapa veřejné správy má být výsledkem toho, jaké funkce potřebujeme vykonávat, na jaké úrovni je lze nejlépe zajistit a kde má být nesena odpovědnost.

Projekt proto nemá začínat otázkou:

„Kolik má mít Česká republika obvodů?“

ale otázkami:

„Jaké úrovně veřejné správy potřebujeme?“

„Jaké úkoly mají vykonávat?“

a teprve poté:

„Jak velké a jak vymezené mají být?“

Na tuto kapitolu proto navazují samostatné části věnované obcím, regionální úrovni, zemím a Modelu 77.

Prameny a další četba

• Ústava České republiky, zejména čl. 99–105 – ústavní rámec územní samosprávy.
• Český statistický úřad – Registr sčítacích obvodů a budov, statistika územních prvků k 1. 1. 2026.
• Český statistický úřad – správní obvody obcí s rozšířenou působností.