NKÚ

Nejvyšší kontrolní úřad

Stát nemůže být odpovědně kontrolován pouze institucemi, které jsou součástí jeho vlastní výkonné struktury. Ministerstvo může kontrolovat své procesy. Vláda může požadovat informace od podřízených institucí. Parlament může kontrolovat vládu. Veřejné instituce mohou mít vlastní interní audit.

Vedle toho však demokratický stát potřebuje také instituci, jejíž základní funkcí je:

NEZÁVISLE PROVĚŘOVAT HOSPODAŘENÍ S VEŘEJNÝMI PROSTŘEDKY.

V České republice tuto úlohu plní Nejvyšší kontrolní úřad.

Pro Deklaraci odpovědného státu je proto NKÚ důležitý nejen jako jedna konkrétní instituce, ale především jako výraz obecného principu:

KDO SPRAVUJE VEŘEJNÝ MAJETEK A VEŘEJNÉ PENÍZE, NEMÁ BÝT JEDINÝM, KDO HODNOTÍ SPRÁVNOST VLASTNÍHO HOSPODAŘENÍ.

Ústavní postavení NKÚ

FAKT

Nejvyšší kontrolní úřad má přímo ústavní postavení.

Článek 97 Ústavy České republiky stanoví:

Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislý orgán.

Ústava mu svěřuje kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Prezidenta a viceprezidenta NKÚ jmenuje prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny.

To znamená, že NKÚ není:

ministerstvem

ani:

podřízeným kontrolním útvarem vlády.

Jeho nezávislost je součástí samotného ústavního uspořádání státu.

Proč má být vrcholná kontrola nezávislá

Pokud by hospodaření vlády kontrolovala pouze:

vláda samotná,

vznikal by základní konflikt rolí.

Rozhodující by byl současně:

kontrolovaným

i

kontrolorem.

Proto potřebuje stát instituci, která stojí mimo běžnou hierarchii výkonné moci.

Základní princip:

VÝKONNÁ MOC SPRAVUJE → NEZÁVISLÁ KONTROLA PROVĚŘUJE.

NKÚ není soud

Je důležité správně vymezit jeho funkci.

NKÚ není:

soud.

Nerozhoduje o trestní vině.

Není ani:

policií.

A není:

orgánem, který má řídit ministerstva místo vlády.

Je:

nezávislým kontrolním orgánem.

Jeho úkolem je především zjistit a vyhodnotit:

jak bylo s prostředky a majetkem nakládáno.

Současná zákonná působnost

Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, stanoví, že NKÚ je nezávislým kontrolním orgánem České republiky. Současná působnost zahrnuje mimo jiné kontrolu hospodaření se státním majetkem, plnění státního rozpočtu, státního závěrečného účtu, prostředků poskytnutých České republice ze zahraničí, prostředků, za něž převzal stát záruky, a dalších zákonem vymezených oblastí.

NKÚ může podle zákona kontrolovat organizační složky státu i právnické a fyzické osoby tam, kde jde o prostředky nebo majetek spadající do jeho zákonné působnosti.

NKÚ kontroluje více než účetní správnost

Současný zákon výslovně stanoví, že při kontrole NKÚ prověřuje soulad kontrolovaných činností s právními předpisy, jejich věcnou a formální správnost a také posuzuje:

ÚČELNOST

HOSPODÁRNOST

EFEKTIVNOST.

To přímo navazuje na předchozí kapitolu o finanční kontrole.

Vrcholná kontrola veřejných financí tedy nemá odpovídat pouze:

„Byl doklad správně zaúčtován?“

Má se také ptát:

„Co veřejnost za své prostředky skutečně získala?“

Kontrola legality a kontrola výsledku

Pro Model 77 je důležité rozlišovat dvě otázky.

První:

BYLO POSTUPOVÁNO PODLE PRÁVA?

Druhá:

BYLO S PROSTŘEDKY NAKLÁDÁNO ÚČELNĚ, HOSPODÁRNĚ A EFEKTIVNĚ?

Tyto otázky nejsou totožné.

Projekt může být:

zcela zákonný

a současně:

velmi nehospodárný.

Právě zde má nezávislá kontrola význam, který přesahuje klasický právní dohled.

Kontrolní závěr

Výsledkem kontrolní činnosti NKÚ je:

KONTROLNÍ ZÁVĚR.

Zákon jej definuje jako písemnou zprávu shrnující a vyhodnocující skutečnosti zjištěné při kontrole.

Kontrolní závěr má význam zejména proto, že vytváří:

DOKUMENTOVANÝ A VEŘEJNĚ KONTROLOVATELNÝ POPIS PROBLÉMU.

Není však sám o sobě:

rozsudkem.

NKÚ nemá řídit kontrolovanou instituci

Nezávislá kontrola musí respektovat důležitou hranici.

NKÚ může hodnotit:

jak bylo hospodařeno.

Nemá však přebírat:

politickou nebo manažerskou odpovědnost za rozhodování kontrolované instituce.

Pokud by kontrolní orgán určoval:

kterou investici má vláda realizovat, jakou politiku má zvolit nebo kterou službu má poskytovat,

přestal by být pouze kontrolorem.

Stal by se:

spolurozhodovatelem bez odpovídající politické odpovědnosti.

Kontrola nesmí nahrazovat vládu

Platí proto:

VLÁDA ROZHODUJE → NKÚ KONTROLUJE HOSPODAŘENÍ → PARLAMENT A VEŘEJNOST HODNOTÍ DŮSLEDKY.

Rozdělení rolí je zásadní.

Kontrola nemá určovat:

politický program vlády.

Má poskytovat:

ověřená zjištění o způsobu hospodaření a výsledcích.

Vztah k Parlamentu

NKÚ není podřízen:

vládě.

Současně má významné vazby na Parlament.

Zákon stanoví například povinnost předkládat Poslanecké sněmovně stanovisko ke zprávě o vývoji ekonomiky a plnění státního rozpočtu a k návrhu státního závěrečného účtu. Na vyžádání Poslanecké sněmovny, Senátu nebo jejich orgánů může NKÚ zpracovávat také stanoviska k vybraným návrhům právních předpisů souvisejících s rozpočtovým hospodařením, účetnictvím nebo kontrolní činností.

Tím vzniká důležitý řetězec:

NKÚ KONTROLUJE → PARLAMENT DOSTÁVÁ INFORMACE → POLITICKÁ MOC MŮŽE VYŽADOVAT NÁPRAVU.

Kontrolní orgán nemá být další komorou Parlamentu

Vztah k Parlamentu však nesmí znamenat:

politické řízení jednotlivých kontrol podle momentální parlamentní většiny.

Smyslem nezávislosti je právě schopnost kontrolovat:

bez ohledu na politickou příslušnost kontrolované instituce.

Proto musí být oddělena:

demokratická vazba instituce

od

nezávislosti konkrétní kontrolní činnosti.

Politická většina nesmí vybírat pouze kontroly opozice

Nezávislá kontrolní instituce by ztratila důvěryhodnost, pokud by byla používána:

selektivně proti politickým soupeřům.

Výběr kontrol proto potřebuje:

• objektivní analýzu rizik,
• dlouhodobý plán,
• odborné zdůvodnění,
• institucionální nezávislost.

Kontrolovaným kritériem má být:

VEŘEJNÉ RIZIKO,

nikoli:

politická příslušnost.

Kontrolní plán podle rizika

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 by měl posílit princip:

ČÍM VĚTŠÍ HODNOTA A SYSTÉMOVÉ RIZIKO → TÍM VĚTŠÍ PRAVDĚPODOBNOST NEZÁVISLÉ KONTROLY.

Při plánování kontrol lze hodnotit například:

OBJEM PROSTŘEDKŮ

RIZIKO KORUPCE

STRATEGICKÝ VÝZNAM

DLOUHODOBÉ ZÁVAZKY

PŘEDCHOZÍ KONTROLNÍ ZJIŠTĚNÍ

RYCHLÝ RŮST NÁKLADŮ

OPAKUJÍCÍ SE PROBLÉMY.

Kontrola všech výdajů není možná

NKÚ nemůže osobně prověřit:

každou veřejnou fakturu.

Ani by to nebylo účelné.

Nezávislá vrcholná kontrola má soustředit omezené odborné kapacity:

tam, kde mohou mít největší veřejný přínos.

Proto je správným principem:

VÝBĚROVÁ KONTROLA PODLE RIZIKA.

NKÚ jako systémový kontrolor

Velkou hodnotou nejvyšší kontrolní instituce není pouze nalezení:

jedné chybné faktury.

Může zjistit například:

SYSTÉMOVĚ ŠPATNĚ NASTAVENÝ PROGRAM

NEEFEKTIVNÍ DOTAČNÍ MECHANISMUS

DLOUHODOBĚ NEFUNKČNÍ INVESTIČNÍ PROCES

DUPLICITU STÁTNÍCH ČINNOSTÍ.

Takové zjištění může mít hodnotu:

mnohonásobně větší než jednotlivá finanční nesrovnalost.

Kontrolovat systém, nejen jednotlivý doklad

To odpovídá principu celé Deklarace:

JEDNOTLIVÁ CHYBA → OPRAVIT PŘÍPAD

OPAKUJÍCÍ SE CHYBA → OPRAVIT SYSTÉM.

NKÚ má potenciál být zejména:

kontrolorem systémových problémů veřejného hospodaření.

Kontrolní závěr potřebuje následnou reakci

Kontrola sama o sobě veřejné hospodaření:

nezlepší.

Pokud NKÚ zjistí problém, musí následovat otázka:

CO SE STALO POTOM?

Například:

BYLO ZJIŠTĚNÍ PŘIJATO?

BYLO PŘIJATO NÁPRAVNÉ OPATŘENÍ?

ZMĚNIL SE SYSTÉM?

OPAKUJE SE STEJNÝ PROBLÉM?

Bez této návaznosti může vzniknout:

výroba kvalitních kontrolních zpráv bez skutečné změny.

Registr nápravných opatření

NÁVRH K OVĚŘENÍ

U významných kontrolních zjištění lze vytvořit veřejný systém:

ZJIŠTĚNÍ NKÚ

→ REAKCE KONTROLOVANÉ INSTITUCE

→ NÁPRAVNÉ OPATŘENÍ

→ TERMÍN

→ ODPOVĚDNÝ ORGÁN

→ STAV PLNĚNÍ.

Kontrolní závěr by tak nebyl:

koncem procesu.

Byl by:

začátkem nápravy.

NKÚ nemá sám vynucovat politická rozhodnutí

Pokud NKÚ upozorní na:

neefektivní politiku,

nemusí mít pravomoc sám rozhodnout:

program se ruší.

To je odpovědnost:

příslušného politického nebo správního orgánu.

Ten však musí být schopen veřejně vysvětlit:

proč doporučení přijal nebo proč s ním nesouhlasí.

Povinnost reagovat

NÁVRH K OVĚŘENÍ

U významných kontrolních závěrů může být vhodné zavést jasnější princip:

KONTROLOVANÝ ORGÁN MUSÍ VE STANOVENÉ DOBĚ VEŘEJNĚ UVÉST, JAK NA ZÁVĚR REAGOVAL.

Možná reakce:

SOUHLASÍME → NAPRAVÍME

nebo:

NESOUHLASÍME → UVÁDÍME DŮVODY.

Tím zůstává rozhodovací pravomoc:

u odpovědné instituce,

ale kontrolní závěr nemůže být:

jednoduše ignorován bez vysvětlení.

NKÚ není trestající instituce

Úkolem Nejvyššího kontrolního úřadu není primárně:

udělovat tresty.

Pokud však kontrolní činnost odhalí skutečnosti naznačující možné porušení práva, mohou následovat:

další zákonné procesy příslušných orgánů.

Je nutné důsledně rozlišovat:

KONTROLNÍ ZJIŠTĚNÍ

od

PRÁVNÍHO ROZHODNUTÍ O ODPOVĚDNOSTI.

Kontrolní závěr není rozsudek o vině

Ve veřejné debatě se může kontrolní závěr NKÚ používat jako:

politický argument.

To je legitimní.

Není však správné automaticky interpretovat každé kontrolní zjištění jako:

dokázaný trestný čin konkrétní osoby.

Kontrola veřejného hospodaření a trestní řízení mají:

odlišný účel, pravidla i důkazní standard.

Současný rozsah vůči samosprávám

Zde se dostáváme k jednomu z nejdůležitějších problémů pro Model 77.

Současný ústavní základ NKÚ hovoří o kontrole:

hospodaření se státním majetkem

a

plnění státního rozpočtu.

Zákon současně při vymezení některých kontrolovaných prostředků výslovně odlišuje prostředky vybírané obcemi nebo kraji v jejich samostatné působnosti.

Současný systém tedy není konstruován jako univerzální kontrola:

veškerého hospodaření každé obce a kraje prostřednictvím NKÚ.

Samosprávy však také spravují veřejné prostředky

To vytváří zásadní koncepční otázku.

Obecní a regionální rozpočty jsou:

veřejné rozpočty.

Zemské obvody Modelu 77 by podle našeho návrhu získaly:

• významný majetek,
• stabilní příjmy,
• rozsáhlé kompetence,
• pravděpodobně značné investiční rozpočty.

Proto musí existovat:

nezávislá externí kontrola jejich hospodaření.

Otázkou je:

KDO JI MÁ VYKONÁVAT?

Varianta A – NKÚ zůstane především státním kontrolorem

První možností je zachovat základní logiku dnešního systému.

NKÚ by kontroloval především:

STÁTNÍ MAJETEK A STÁTNÍ FINANCE.

Obce a zemské obvody by měly:

jiný systém nezávislého externího auditu.

Výhoda:

jasné oddělení státu a samosprávy.

Otázkou zůstává:

zda se nevytvoří několik různých vrcholných kontrolních systémů s rozdílnými standardy.

Varianta B – rozšířená působnost NKÚ

Druhou možností je uvažovat o širší působnosti NKÚ také vůči:

územním samosprávným celkům.

Taková změna by musela být velmi přesně vymezena a u zásadního rozšíření oproti čl. 97 Ústavy by bylo nutné řešit také odpovídající ústavní rámec. Současná Ústava totiž vymezuje základní kontrolní působnost NKÚ vůči státnímu majetku a státnímu rozpočtu.

Výhodou by mohl být:

JEDNOTNÝ VRCHOLNÝ STANDARD KONTROLY VEŘEJNÉHO HOSPODAŘENÍ.

Rizikem:

nepřiměřený zásah do samosprávné autonomie a zahlcení NKÚ.

Varianta C – kombinovaný model

Třetí možnost:

NKÚ KONTROLUJE STÁT A SYSTÉMOVĚ VÝZNAMNÉ VEŘEJNÉ FINANČNÍ OBLASTI

zatímco:

BĚŽNÉ HOSPODAŘENÍ OBCÍ A ZEMSKÝCH OBVODŮ KONTROLUJE SPECIALIZOVANÝ EXTERNÍ AUDITNÍ SYSTÉM.

NKÚ by mohl vstupovat například do:

průřezových nebo systémových kontrol, pokud by to ústavní a zákonný rámec výslovně umožnil.

Tuto variantu je třeba:

podrobně prověřit.

Kontrola samosprávy nesmí znamenat řízení samosprávy

Ať zvolíme kterýkoli model, musí být zachována:

SAMOSPRÁVNÁ AUTONOMIE.

Ústava stanoví, že územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu; zásah státu do jejich činnosti je možný jen tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona, a způsobem stanoveným zákonem.

Nezávislá finanční kontrola proto nemá znamenat:

centrální vláda rozhoduje místo obce nebo zemského obvodu, na co mají své prostředky použít.

Politická priorita je věcí voličů

Pokud se obec rozhodne v rámci zákona:

postavit knihovnu místo sportovního areálu,

nezávislý kontrolor nemá říkat:

sportovní areál by byl politicky lepší.

Má zkoumat například:

BYLO ROZHODNUTO ZÁKONNĚ?

BYLY SPRÁVNĚ POUŽITY VEŘEJNÉ PROSTŘEDKY?

BYL PROJEKT ŘÁDNĚ ŘÍZEN?

Politické hodnocení priority patří:

VOLIČŮM.

Hospodárnost nesmí být skrytá politika

To je velmi důležitá hranice.

Pojem:

HOSPODÁRNOST

nesmí být používán způsobem:

„kontrolor by udělal jinou politiku, proto je rozhodnutí nehospodárné.“

Kontrola potřebuje:

objektivní kritéria.

Jinak by se z nezávislého kontrolora mohl stát:

nevolený politický rozhodovatel.

Kontrola zákonného politického rozhodnutí

Správný postup lze vyjádřit:

POLITIK ROZHODNE CÍL

→ VEŘEJNÁ SPRÁVA ZAJISTÍ REALIZACI

→ KONTROLA OVĚŘÍ HOSPODAŘENÍ

→ VOLIČ POSOUDÍ POLITICKÝ CÍL.

Každý má:

jinou roli.

NKÚ a veřejné podniky

Další významnou otázkou je hospodaření veřejně ovládaných obchodních společností.

Pokud stát nebo budoucí zemský obvod vloží veřejný majetek do:

obchodní společnosti,

neměl by tím automaticky vzniknout:

prostor bez odpovídající veřejné kontroly.

Právní forma nesmí sloužit jako:

úniková cesta z kontroly veřejného majetku.

Rozhodující je veřejné ekonomické riziko

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Působnost nezávislé kontroly má sledovat zejména:

KDO NESE EKONOMICKÉ RIZIKO

KDO VLOŽIL VEŘEJNÝ MAJETEK

KDO GARANTUJE ZÁVAZKY

KDO OVLÁDÁ PODNIK.

Ne pouze:

jaký právní název subjekt používá.

Kontrola evropských prostředků

Česká republika hospodaří také s prostředky:

pocházejícími z evropských a dalších zahraničních zdrojů.

Současný zákon NKÚ zahrnuje do jeho působnosti také hospodaření s prostředky poskytnutými České republice ze zahraničí.

To opět ukazuje, že moderní veřejné finance nelze dělit pouze na:

domácí státní rozpočet.

Finanční toky jsou:

provázané.

Jeden projekt může mít více zdrojů

Projekt může být financován:

EU + STÁT + ZEMSKÝ OBVOD + OBEC.

Pak vzniká riziko:

několika kontrol stejné faktury.

Model 77 musí propojit kapitolu NKÚ s principem z finanční kontroly:

RŮZNÁ KONTROLNÍ PRAVOMOC ANO → ZBYTEČNÁ DUPLICITA NE.

Kontrola má sdílet data

NKÚ má již podle současného zákona pro výkon své působnosti přístup k vybraným datům informačních systémů veřejné správy a informačního systému státní pokladny.

Budoucí kontrola má být stále více:

DATOVÁ.

Ne proto, aby stát:

sbíral další údaje.

Ale aby oprávněný kontrolní orgán mohl efektivně využívat:

data, která veřejný sektor již má.

Digitální kontrola

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Nezávislá kontrola budoucnosti může kombinovat:

KLASICKOU HLOUBKOVOU KONTROLU

a

AUTOMATIZOVANOU ANALÝZU VEŘEJNÝCH DAT.

Systém může vyhledávat:

• neobvyklý růst nákladů,
• opakující se dodavatele,
• dlouhodobě nedokončené projekty,
• významné rozdíly mezi podobnými výdaji.

Opět však platí:

ANOMÁLIE → PODNĚT KE KONTROLE

nikoli:

ANOMÁLIE → AUTOMATICKÝ VERDIKT.

Kontrola podle dat, ne podle politického tlaku

Datová analýza může pomoci také snižovat:

riziko selektivního výběru kontrol.

Pokud jsou riziková kritéria předem stanovena, lze lépe vysvětlit:

proč byla určitá oblast vybrána ke kontrole.

To posiluje:

důvěryhodnost nezávislé instituce.

Srovnávací kontrola

Model 77 vytvoří zajímavou možnost:

srovnávat podobné veřejné služby mezi zemskými obvody.

Například lze zjistit:

KOLIK STOJÍ OBDOBNÁ ČINNOST

JAKÉ JSOU VÝSLEDKY

PROČ EXISTUJÍ VELKÉ ROZDÍLY.

To nemusí znamenat:

všichni musí mít stejné náklady.

Rozdíl však může být:

podnětem k vysvětlení.

Benchmarking není rozsudek

Jeden zemský obvod může mít vyšší náklady kvůli:

• geografii,
• hustotě obyvatel,
• infrastruktuře,
• jinému objektivnímu faktoru.

Proto:

ODCHYLKA OD PRŮMĚRU ≠ NEHOSPODÁRNOST.

Správný postup:

ODCHYLKA → ANALÝZA PŘÍČINY → TEPRVE POTOM HODNOCENÍ.

NKÚ jako zdroj systémových dat

Kontrolní závěry mohou poskytovat významná data pro:

• Parlament,
• vládu,
• veřejnost,
• další orgány.

To však neznamená, že NKÚ má:

navrhovat kompletní vládní program.

Jeho hlavní hodnotou je:

nezávisle ukazovat, co v systému skutečně funguje nebo nefunguje z pohledu jeho kontrolního mandátu.

Kontrolní závěry jako institucionální paměť

Stát často opakuje:

podobné projekty po mnoha letech.

Nové vedení instituce nemusí vědět:

že stejný problém už byl zjištěn před deseti lety.

Digitální databáze kontrolních zjištění může vytvořit:

institucionální paměť státu.

Opakovaný nález

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Pokud se stejný systémový nedostatek objevuje:

opakovaně během několika kontrolních období,

má dostat vyšší prioritu.

Takový případ může znamenat:

NEJDE O JEDNORÁZOVOU CHYBU → JDE O DLOUHODOBĚ NEŘEŠENÝ SYSTÉMOVÝ PROBLÉM.

To má být jasně viditelné:

Parlamentu i veřejnosti.

Kontrola zákonodárce

Zajímavou otázkou je také:

co když je problém přímo v zákoně?

Kontrolovaná instituce může někdy postupovat:

přesně podle právního předpisu

a přesto systém vytváří:

neefektivní výsledek.

V takovém případě nemá smysl sankcionovat:

instituci za plnění zákona.

Kontrolní zjištění má být podnětem:

PRO ZMĚNU PRÁVNÍHO RÁMCE.

Kontrola jako zpětná vazba zákonodárci

Právě zde může být vztah:

NKÚ → PARLAMENT

velmi důležitý.

Kontrola může ukázat:

zákon vytváří drahý a nefunkční proces.

Politická odpovědnost za případnou změnu je následně:

na zákonodárci.

Tím vzniká:

ZÁKON → REALIZACE → KONTROLA → DATA → PŘÍPADNÁ NOVELA.

NKÚ a Model 77

Model 77 bude vyžadovat zásadní rozhodnutí o:

ARCHITEKTUŘE EXTERNÍ FINANČNÍ KONTROLY.

Nemůžeme pouze:

přepsat slovo kraj na zemský obvod.

Musíme začít otázkou:

CO MÁ BÝT NEZÁVISLE KONTROLOVÁNO?

První zásada Modelu 77

VEŘEJNÉ PENÍZE NESMĚJÍ MÍT OBLAST BEZ NEZÁVISLÉ EXTERNÍ KONTROLY.

To zahrnuje:

STÁT

ZEMSKÉ OBVODY

OBCE

a podle konkrétního právního uspořádání také:

VEŘEJNĚ OVLÁDANÉ SUBJEKTY.

Neznamená to však:

všechno kontroluje NKÚ.

Druhá zásada Modelu 77

JEDNA OPERACE NEMÁ BÝT BEZ DŮVODU KONTROLOVÁNA PĚTIKRÁT STEJNÝM ZPŮSOBEM.

Proto musí vzniknout:

MAPA KONTROLNÍCH KOMPETENCÍ.

Například:

INTERNÍ KONTROLA

→ instituce,

EXTERNÍ FINANČNÍ AUDIT

→ nezávislý orgán,

NKÚ

→ vrcholná systémová kontrola v zákonem vymezených oblastech,

POLITICKÁ KONTROLA

→ zastupitelský orgán,

TRESTNÍ ODPOVĚDNOST

→ příslušné orgány činné v trestním řízení.

Třetí zásada Modelu 77

KONTROLNÍ INSTITUCE MUSÍ BÝT NEZÁVISLÁ NA TOM, KOHO KONTROLUJE.

Zemský obvod proto nemůže mít jako jedinou externí kontrolu:

útvar podřízený vlastnímu vedení.

Stejně tak státní vláda nemůže být:

jediným konečným hodnotitelem vlastního hospodaření.

Čtvrtá zásada Modelu 77

KONTROLA NESMÍ RUŠIT SAMOSPRÁVU.

Obec nebo zemský obvod má právo:

politicky rozhodovat o vlastních zákonných prioritách.

Externí kontrola má chránit:

zákonnost a řádné hospodaření.

Nemá nahrazovat:

místní demokratické rozhodování.

Pátá zásada Modelu 77

KONTROLNÍ ZJIŠTĚNÍ MUSÍ MÍT NÁSLEDNÝ ŽIVOT.

Nestačí:

zprávu zveřejnit.

Musí být možné sledovat:

NÁLEZ → ODPOVĚĎ → NÁPRAVA → OVĚŘENÍ.

Možný model

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Pro Model 77 můžeme dále studovat například následující architekturu:

NKÚ

→ vrcholná nezávislá kontrola státního hospodaření a dalších ústavně či zákonně vymezených systémově významných veřejných finančních toků,

NEZÁVISLÁ EXTERNÍ KONTROLA SAMOSPRÁV

→ pravidelné přezkoumávání hospodaření obcí a zemských obvodů podle jednotných celostátních standardů,

INTERNÍ AUDIT

→ uvnitř velkých veřejných institucí,

ZASTUPITELSTVO

→ politická kontrola samosprávy,

PARLAMENT

→ politická kontrola státního hospodaření a reakce na systémová zjištění NKÚ.

Zda má NKÚ převzít část kontroly:

zemských obvodů nebo obcí,

ponecháváme:

otevřenou otázkou k ústavnímu, finančnímu a institucionálnímu posouzení.

Test budoucí působnosti NKÚ

Před případným rozšířením působnosti má projekt odpovědět:

1. CO CHCEME KONTROLOVAT?

Státní peníze, všechny veřejné peníze, nebo pouze systémově významné toky?

2. PROČ STÁVAJÍCÍ KONTROLA NESTAČÍ?

Jaký konkrétní problém řešíme?

3. MUSÍ TO DĚLAT NKÚ?

Nebo může úkol efektivněji plnit jiná nezávislá instituce?

4. NEBUDE NKÚ PŘETÍŽEN?

Rozšíření působnosti bez odpovídající kapacity může:

oslabit kontrolu místo jejího posílení.

5. JAK BUDE CHRÁNĚNA SAMOSPRÁVA?

Kontrola hospodaření nesmí být:

politickým řízením samosprávy.

6. JE NUTNÁ ÚSTAVNÍ ZMĚNA?

Rozšíření musí odpovídat:

ústavnímu postavení NKÚ a územní samosprávy.

Kapacita NKÚ

Každé rozšíření působnosti má:

reálné náklady.

Pokud NKÚ dostane:

tisíce dalších kontrolovaných subjektů

bez:

personálu, dat a metodiky,

může dojít k tomu, že bude kontrolovat:

méně důkladně.

Proto platí:

VÍCE KOMPETENCÍ ≠ AUTOMATICKY LEPŠÍ KONTROLA.

Vrcholná kontrola má zůstat výběrová

Smyslem NKÚ podle našeho pracovního modelu není stát se:

každoročním účetním auditorem každé malé obce.

Jeho největší hodnotou může zůstat:

VRCHOLNÁ, NEZÁVISLÁ A SYSTÉMOVÁ KONTROLA NEJVÝZNAMNĚJŠÍCH VEŘEJNÝCH FINANČNÍCH RIZIK.

Běžné účetní přezkoumání může být:

jinou funkcí.

Kontrolní pyramida

Model 77 může využít princip:

1. ÚROVEŇ – ŘÍZENÍ A VNITŘNÍ KONTROLA

instituce sama,

2. ÚROVEŇ – INTERNÍ AUDIT / SPECIALIZOVANÉ KONTROLNÍ FUNKCE

nezávislejší pohled uvnitř systému,

3. ÚROVEŇ – EXTERNÍ FINANČNÍ KONTROLA

mimo kontrolovanou instituci,

4. ÚROVEŇ – NKÚ

vrcholná systémová kontrola v rozsahu jeho mandátu.

Ne každá transakce však musí projít:

všemi čtyřmi úrovněmi.

Kontrola má být:

riziková a přiměřená.

Veřejnost kontrolních závěrů

Nezávislá kontrola má význam také proto, že její závěry mohou být:

veřejně dostupné.

Občan, novinář, odborník nebo poslanec může zjistit:

jaké problémy byly identifikovány.

Transparentnost je zde:

součástí kontrolního mechanismu.

Kontrolní informace musí být srozumitelné

Velmi odborná kontrolní zpráva může být přesná, ale pro běžného občana:

obtížně čitelná.

Proto může vedle odborného kontrolního závěru existovat:

STRUČNÉ OBČANSKÉ SHRNUTÍ.

Například:

CO BYLO KONTROLOVÁNO

KOLIK PENĚZ SE TÝKALO

CO BYLO ZJIŠTĚNO

JAKÉ JE HLAVNÍ RIZIKO

CO MÁ NÁSLEDOVAT.

Tím se kontrola stává součástí:

demokratické informovanosti.

Kontrola veřejných peněz musí být dohledatelná v čase

Digitální Model 77 může spojovat:

KONTROLNÍ ZÁVĚR

s:

KONTROLOVANÝM PROGRAMEM

ROZPOČTEM

ODPOVĚDNOU INSTITUCÍ

NÁPRAVNÝM OPATŘENÍM.

Občan pak u konkrétního programu může vidět:

BYL KONTROLOVÁN?

S JAKÝM VÝSLEDKEM?

BYLA PROVEDENA NÁPRAVA?

NKÚ nesmí být hodnocen podle počtu nalezených chyb

Pokud NKÚ zjistí:

méně problémů,

nemusí to znamenat:

horší práci.

Může to znamenat:

lepší hospodaření kontrolovaných institucí.

Proto výkon kontrolního orgánu nemá být měřen:

počtem negativních nálezů.

To by mohlo vytvářet motivaci:

hledat problém za každou cenu.

Jak hodnotit vrcholnou kontrolní instituci

Možnými kritérii jsou:

KVALITA KONTROL

VÝZNAM KONTROLOVANÝCH RIZIK

DŮVĚRYHODNOST METODIKY

NEZÁVISLOST

SROZUMITELNOST ZÁVĚRŮ

VYUŽITÍ ZJIŠTĚNÍ PRO NÁPRAVU

DLOUHODOBÝ DOPAD NA KVALITU VEŘEJNÉHO HOSPODAŘENÍ.

Kontrola kontroly

Nezávislost neznamená:

neodpovědnost NKÚ samotného.

Také NKÚ hospodaří:

s veřejnými prostředky.

Jeho vlastní hospodaření, procesy a organizační fungování musí mít:

odpovídající kontrolní mechanismus.

Obecný princip platí bez výjimky:

ŽÁDNÁ VEŘEJNÁ INSTITUCE NEMÁ STÁT MIMO SYSTÉM ODPOVĚDNOSTI.

Nezávislost jako ochrana funkce

Nezávislost NKÚ nemá být chápána jako:

výhoda jeho představitelů.

Je institucionální ochranou:

schopnosti kontrolovat moc bez obavy z okamžitého politického odvolání za nepříjemný nález.

Proto má být:

nezávislost vždy spojena s jasným mandátem, transparentností a odpovědností za zákonný výkon funkce.

Kritéria odpovědného systému vrcholné kontroly

Systém můžeme hodnotit podle:

Nezávislosti
Může kontrolní orgán prověřovat veřejnou moc bez jejího politického řízení?

Odbornosti
Má potřebné kontrolní, ekonomické, právní a datové kapacity?

Rozsahu mandátu
Jsou významné veřejné finanční toky pokryty odpovídající externí kontrolou?

Rizikového zaměření
Soustředí se kontrola na významná rizika?

Přiměřenosti
Není systém zahlcen kontrolami s minimálním přínosem?

Koordinace
Nedochází ke zbytečné duplicitě mezi kontrolními institucemi?

Transparentnosti
Jsou kontrolní závěry dostupné a srozumitelné?

Nápravy
Reagují odpovědné instituce na zjištěné problémy?

Systémového učení
Vedou opakované nálezy ke změně nefunkčních procesů?

Ochrany samosprávy
Respektuje kontrola legitimní politickou autonomii obcí a zemských obvodů?

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

• Má NKÚ i nadále kontrolovat především státní hospodaření?
• Má být jeho působnost rozšířena také na část hospodaření zemských obvodů?
• Má NKÚ kontrolovat obce, nebo má jejich externí kontrola zůstat v samostatném systému?
• Je vhodný kombinovaný model?
• Jak by případné rozšíření působnosti odpovídalo čl. 97 Ústavy?
• Jak zabránit zásahu finanční kontroly do legitimní samosprávné politiky?
• Jak rozlišit politickou prioritu a nehospodárnost?
• Má NKÚ více využívat systémové kontroly napříč několika úrovněmi veřejné správy?
• Jak mají být kontrolovány veřejně ovládané obchodní společnosti?
• Má veřejná kontrola sledovat ekonomickou kontrolu a veřejné riziko více než právní formu subjektu?
• Jak koordinovat NKÚ s novým systémem finanční kontroly účinným od roku 2027?
• Jak omezit kontrolní duplicity?
• Má existovat jednotný registr významných kontrol a nápravných opatření?
• Má být kontrolovaná instituce povinna formálně reagovat na každý významný závěr NKÚ?
• Jak sledovat, zda byla nápravná opatření skutečně provedena?
• Jak využívat datovou analytiku při plánování kontrol?
• Jak chránit kontrolu před politickým výběrem kontrolovaných subjektů?
• Jak hodnotit samotnou výkonnost NKÚ?
• Jak nastavit kontrolu vlastního hospodaření NKÚ bez ohrožení jeho nezávislosti?
• Jaký externí kontrolní systém bude potřebovat přibližně 77 zemských obvodů?

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 má vycházet z principu:

KAŽDÁ VEŘEJNÁ KORUNA MUSÍ MÍT ODPOVĚDNÉHO SPRÁVCE A NEZÁVISLOU CESTU KONTROLY.

Zatím však není rozhodnuto:

zda veškerou vrcholnou externí kontrolu má vykonávat NKÚ.

Budeme proto porovnávat minimálně tři modely:

MODEL A

NKÚ → stát
samostatná externí kontrola → zemské obvody a obce,

MODEL B

NKÚ → stát + zemské obvody + zákonem stanovená část hospodaření obcí,

MODEL C

NKÚ → stát + systémově významné průřezové kontroly
samostatný jednotný externí audit → běžné hospodaření samospráv.

Rozhodnutí musí vycházet z:

NEZÁVISLOSTI

ODBORNOSTI

KONTROLNÍ KAPACITY

NÁKLADŮ

RIZIKA DUPLICITY

OCHRANY SAMOSPRÁVY

a

ÚSTAVNÍHO RÁMCE.

Teprve potom lze odpovědět:

jakou konečnou podobu má mít NKÚ v Modelu 77.

Pracovní závěr

Nejvyšší kontrolní úřad představuje základní pojistku proti situaci, kdy by výkonná moc byla:

jediným hodnotitelem vlastního hospodaření.

Jeho smyslem není:

vládnout místo vlády

ani:

rozhodovat místo demokraticky zvolených samospráv.

Má nezávisle ověřovat:

jak je nakládáno s veřejnými prostředky v rozsahu jeho mandátu.

Pro Deklaraci odpovědného státu proto platí:

Veřejná moc nesmí být jediným kontrolorem vlastního hospodaření.

Současně:

Nezávislá kontrola nesmí přebírat rozhodovací pravomoc kontrolovaného orgánu. Kontroluje způsob hospodaření, nikoli nahrazuje demokratickou volbu veřejných priorit.

A dále:

Kontrolní závěr má hodnotu teprve tehdy, pokud vede k vysvětlení, nápravě nebo vědomému a veřejně zdůvodněnému rozhodnutí problém nenapravovat navrženým způsobem.

Pro Model 77 proto navrhujeme kontrolní posloupnost:

VEŘEJNÉ PENÍZE → ODPOVĚDNÝ SPRÁVCE → VNITŘNÍ KONTROLA → NEZÁVISLÁ EXTERNÍ KONTROLA → KONTROLNÍ ZÁVĚR → REAKCE → NÁPRAVA → OVĚŘENÍ → SYSTÉMOVÉ POUČENÍ.

A základní institucionální otázku:

Nemá být nejprve rozhodnuto, kdo koho kontroluje. Nejdříve musíme určit, jaké veřejné finanční riziko potřebujeme nezávisle kontrolovat – a teprve potom určit instituci, která to dokáže nejlépe.

To odpovídá základní metodice celé Deklarace:

NEJPRVE FUNKCE → POTOM INSTITUCE.

Prameny a další četba

Článek 97 Ústavy České republiky zakotvuje Nejvyšší kontrolní úřad jako nezávislý orgán a svěřuje mu na ústavní úrovni kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Ústava rovněž stanoví způsob jmenování prezidenta a viceprezidenta NKÚ.

Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, podrobně upravuje jeho postavení, působnost, organizaci a kontrolní činnost. Aktuální znění zákona označuje NKÚ za nezávislý kontrolní orgán České republiky.

Podle zákona NKÚ při své kontrolní činnosti prověřuje soulad s právními předpisy, věcnou a formální správnost a posuzuje účelnost, hospodárnost a efektivnost kontrolovaných činností. Výsledkem kontroly je kontrolní závěr.

Současná Ústava zároveň chrání územní samosprávu jako samostatnou veřejnoprávní sféru s vlastním majetkem a rozpočtem a omezuje zásahy státu do samosprávné činnosti na případy a postupy stanovené zákonem. To bude při případném návrhu širší externí kontroly zemských obvodů a obcí nutné respektovat.