Výkonná moc

Výkonná moc zajišťuje každodenní fungování státu, provádění zákonů, správu veřejných záležitostí a uskutečňování rozhodnutí přijatých v rámci ústavního systému.

Pro projekt Deklarace odpovědného státu je důležité neposuzovat výkonnou moc pouze podle počtu ministerstev nebo úřadů. Podstatnější je zjistit, které úkoly musí vykonávat stát centrálně, které může svěřit regionální nebo obecní úrovni a kdo za jejich výkon skutečně odpovídá.

Základní otázka proto zní:

Jak má být výkonná moc uspořádána, aby byla schopná jednat, ale současně byla odpovědná, kontrolovatelná a nepřebírala úkoly, které mohou lépe vykonávat nižší úrovně?

Současné ústavní postavení

FAKT

Ústava České republiky zařazuje do části věnované výkonné moci prezidenta republiky a vládu. Prezident je hlavou státu. Vláda je podle čl. 67 Ústavy vrcholným orgánem výkonné moci a skládá se z předsedy vlády, místopředsedů vlády a ministrů. Vláda je odpovědná Poslanecké sněmovně.

Výkonnou moc však nelze ztotožnit pouze s vládou.

Na praktickém výkonu státní správy se podílejí:

• ministerstva,
• další ústřední správní úřady,
• další státní správní orgány,
• územní samosprávné celky při výkonu přenesené působnosti,
• další instituce, kterým zákon svěřuje správní pravomoci.

Vzniká tak rozsáhlý systém, ve kterém je třeba rozlišovat politické řízení, státní správu a samosprávu.

Vláda

Vláda představuje politický vrchol výkonné moci.

Její úlohou není pouze řídit jednotlivá ministerstva, ale také koordinovat činnost výkonné moci jako celku a prosazovat politiku, za kterou nese parlamentní odpovědnost.

Ústavní odpovědnost vlády Poslanecké sněmovně představuje jeden ze základních mechanismů politické kontroly výkonné moci.

Pro projekt je důležité rozlišovat:

politickou odpovědnost vlády

a

správní odpovědnost konkrétního úřadu nebo instituce.

Pokud se problém nachází například ve výkonu konkrétní správní agendy, nemusí být dostatečné pouze obecné tvrzení, že za ni „odpovídá vláda“.

Musí být možné zjistit, který orgán má konkrétní pravomoc.

Ministerstva a ústřední správní úřady

FAKT

Rozdělení působnosti mezi ministerstva a další ústřední orgány státní správy upravuje především zákon č. 2/1969 Sb., označovaný jako kompetenční zákon.

V aktuálním znění pro rok 2026 stanoví 14 ministerstev a vedle nich další ústřední správní úřady, například Český statistický úřad, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Energetický regulační úřad, Národní bezpečnostní úřad, Národní úřad pro kybernetickou a informační bezpečnost nebo Digitální a informační agenturu.

Kompetenční zákon zároveň vymezuje základní oblasti odpovědnosti jednotlivých ministerstev.

Samotný počet ministerstev však nevypovídá o tom, zda je systém optimálně uspořádán.

Důležitější je otázka, zda jsou jejich kompetence:

• dostatečně jasné,
• vzájemně koordinované,
• bez zbytečných překryvů,
• přiřazené správné úrovni veřejné správy.

Politické řízení a profesionální správa

Fungující výkonná moc musí spojovat dva odlišné principy.

Politická reprezentace určuje politické priority a nese demokratickou odpovědnost.

Profesionální veřejná správa má zákonně, odborně a kontinuálně vykonávat svěřené úkoly bez ohledu na běžné střídání politických reprezentací.

Obě složky musí být propojeny, ale nemají splývat.

Politický představitel má mít možnost prosazovat legitimní politické rozhodnutí.

Správní aparát musí současně respektovat zákon, odborná pravidla a procesní ochranu občana.

Ústřední státní správa nemusí znamenat centrální výkon

Jedním z důležitých rozlišení projektu je rozdíl mezi:

odpovědností státu

a

místem praktického výkonu státní správy.

Stát může stanovovat pravidla a nést odpovědnost za jejich jednotnost, aniž by každou jednotlivou činnost vykonával přímo prostřednictvím ministerstva.

Česká veřejná správa již dnes používá takzvaný spojený model, ve kterém jsou některé úkoly státní správy vykonávány obcemi a kraji v přenesené působnosti. Ministerstvo vnitra uvádí, že rozsah přenesené působnosti se mezi jednotlivými kategoriemi obcí liší, zatímco jejich samostatná působnost je v principu stejná.

Tento princip je pro další práci projektu významný.

Přenesená působnost

FAKT

Přenesená působnost znamená výkon státní správy prostřednictvím orgánů územních samosprávných celků.

Obec v takovém případě nevykonává vlastní samosprávnou politiku, ale plní úkol státu podle zákona.

Stát obcím na výkon těchto úkolů poskytuje příspěvek ze státního rozpočtu. Ministerstvo vnitra uvádí, že tento příspěvek slouží především k částečné úhradě mzdových a provozních výdajů spojených s výkonem státní správy.

Tím vzniká důležitá otázka odpovědnosti:

Kdo odpovídá občanovi za službu, kterou vykonává obec, ale jejíž pravidla stanovuje a financování ovlivňuje stát?

Právě takové vztahy musí být v případném novém systému popsány přesněji.

Stát jako tvůrce pravidel

Výkonná moc nemá pouze provozní funkci.

Ministerstva a další správní orgány se podílejí také na:

• přípravě legislativy,
• vytváření prováděcích pravidel,
• tvorbě strategií,
• metodickém řízení,
• koordinaci veřejných politik,
• kontrole výkonu státní správy.

Proto může nastat situace, kdy jedna instituce:

připravuje pravidla, metodicky řídí jejich výkon a současně kontroluje jejich dodržování.

Takové uspořádání nemusí být automaticky chybné, ale musí být analyzováno z hlediska nezávislosti kontroly a odpovědnosti.

Kolik ministerstev stát potřebuje?

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Počet ministerstev není sám o sobě vhodným měřítkem kvality státu.

Menší počet ministerstev může snížit část koordinační složitosti, ale zároveň může vytvářet velmi rozsáhlé resorty s obtížně řiditelnými kompetencemi.

Vyšší počet specializovaných ministerstev může přinášet větší odborné zaměření, ale také:

• více administrativních hranic,
• složitější meziresortní koordinaci,
• možné překrývání působností.

Projekt proto nemá začínat otázkou:

„Kolik ministerstev zrušit?“

Přesnější otázka zní:

„Jaké celostátní funkce musí výkonná moc zajišťovat a jak je nejlépe organizačně seskupit?“

Teprve potom má smysl určovat počet ministerstev a úřadů.

Kompetenční audit

Pro další práci by podle mě měl být vytvořen kompetenční audit výkonné moci.

U každé významné agendy bychom měli zjistit:

1. Kdo ji dnes řídí?
2. Kdo stanovuje pravidla?
3. Kdo ji prakticky vykonává?
4. Kdo ji financuje?
5. Kdo kontroluje její výkon?
6. Kam směřuje odvolání?
7. Musí být agenda vykonávána celostátně?
8. Mohla by být svěřena regionální nebo obecní úrovni?
9. Překrývá se s působností jiné instituce?
10. Lze proces administrativně zjednodušit?

Takový audit je důležitější než předem stanovený seznam institucí určených ke zrušení.

Jedna agenda, jeden odpovědný orgán

Projekt pracuje s principem:

Jedna pravomoc – jedna odpovědnost.

Ve výkonné moci to neznamená, že se na každé agendě smí podílet pouze jediná instituce.

Koordinace je často nezbytná.

Musí však být možné určit:

kdo má konečnou rozhodovací odpovědnost.

Pokud je jedna agenda rozdělena mezi několik ministerstev, státní úřad, regionální orgán a obec tak, že žádný subjekt nemůže výsledek skutečně ovlivnit, vzniká odpovědnost pouze formální.

Ministerstvo nemusí všechno provozovat

Budoucí systém by měl důsledně rozlišovat mezi:

politickým řízením,
regulací,
financováním,
provozováním služby,
kontrolou.

Ministerstvo například nemusí být zároveň:

• autorem pravidel,
• poskytovatelem peněz,
• provozovatelem organizace,
• kontrolorem výsledku.

Rozdělení těchto funkcí může v některých případech zvýšit transparentnost.

V jiných oblastech by však jejich přílišné rozdělení naopak vytvořilo složitost.

Každou agendu proto musíme posuzovat samostatně.

Vztah výkonné moci k obcím

Obecní samospráva není podřízenou organizační jednotkou vlády.

Pokud rozhoduje v samostatné působnosti, vykonává vlastní ústavně chráněnou samosprávu.

Jiná situace nastává v přenesené působnosti, kdy obec vykonává státní správu.

Budoucí model proto musí velmi přesně označovat:

OBEC ROZHODUJE JAKO SAMOSPRÁVA

nebo

OBEC VYKONÁVÁ ÚKOL STÁTU.

Pro občana by měl být tento rozdíl pokud možno srozumitelný.

Vztah výkonné moci k regionální úrovni

Stejný problém vzniká na regionální úrovni.

Pokud budou v Modelu 77 existovat zemské obvody, musíme rozhodnout, které jejich funkce budou:

• vlastní samosprávnou odpovědností,
• výkonem státní správy,
• společnou koordinací více úrovní.

Zemský obvod nemá být pouze menší pobočkou centrální vlády.

Stejně tak však nemůže převzít úkoly státu, které vyžadují jednotný výkon v celé republice.

Centralizace a decentralizace

Cílem projektu není decentralizovat všechno.

Centralizace může být účelná tam, kde je potřeba:

• jednotné rozhodování,
• vysoká specializace,
• celostátní koordinace,
• ochrana bezpečnosti,
• jednotná právní ochrana.

Decentralizace může být výhodnější tam, kde:

• existují výrazné místní rozdíly,
• rozhodnutí vyžaduje znalost území,
• služba je převážně regionální nebo místní,
• odpovědnost může být přenesena blíže občanovi.

Základní měřítko tedy není ideologické.

Je funkční:

Na které úrovni lze konkrétní úkol vykonávat nejlépe?

Digitální stát a výkonná moc

Digitalizace může zásadně měnit způsob fungování výkonné moci.

Úkol, který dříve vyžadoval fyzickou síť úřadů, může být dnes částečně nebo zcela poskytován elektronicky.

To však neznamená, že digitalizace sama vyřeší problém složitých kompetencí.

Digitalizovaný složitý proces může zůstat složitým procesem.

Projekt proto musí dodržovat pořadí:

nejprve zjednodušit odpovědnost a proces, potom jej digitalizovat.

Technologie má sloužit lepší správě, nikoli pouze převést stávající administrativu na obrazovku.

Výkonná moc a krizové řízení

Běžná decentralizace musí počítat se situacemi, kdy je potřeba rychlá celostátní koordinace.

Výkonná moc musí být schopna reagovat například na rozsáhlé bezpečnostní, přírodní nebo jiné krizové situace.

Současně platí princip Deklarace:

Mimořádné pravomoci mají být časově omezené a kontrolované.

Krizové řízení proto nemá automaticky sloužit jako důvod k trvalému přesouvání běžných kompetencí do centra.

Kontrola výkonné moci

Výkonná moc disponuje rozsáhlými pravomocemi a veřejnými prostředky.

Musí proto podléhat několika druhům kontroly:

• politické,
• parlamentní,
• soudní,
• finanční,
• správní,
• veřejné.

Podrobně budou tyto mechanismy rozebrány v části Kontrola a odpovědnost.

Zde je podstatný princip:

Ten, kdo rozhoduje, nemá být jediným hodnotitelem správnosti vlastního rozhodování.

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 nepředpokládá zrušení centrální výkonné moci.

Naopak musí přesněji definovat její skutečné úkoly.

Pracovní struktura:

OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → STÁT

vyžaduje nové posouzení současných kompetencí.

U každé agendy bude nutné rozhodnout:

STÁT

• rozhoduje,
• stanovuje pravidla,
• financuje,
• vykonává,
• kontroluje,

nebo

ZEMSKÝ OBVOD / OBEC
přebírá některou z těchto funkcí.

Model 77 bude obhajitelný pouze tehdy, pokud výsledkem nebude přesunutí stejné administrativy do jiných budov, ale jasnější rozdělení odpovědnosti.

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

• Které funkce musí vykonávat centrální stát?
• Které kompetence ministerstev lze převést na regionální úroveň?
• Které lze svěřit obcím?
• Kde dnes dochází k překrývání resortních kompetencí?
• Kolik ministerstev a ústředních úřadů odpovídá skutečným funkcím státu?
• Které úřady mají regulační a které výkonnou funkci?
• Kde má být oddělena regulace od kontroly?
• Jak má fungovat přenesená působnost v případném Modelu 77?
• Které správní služby lze plně digitalizovat?
• Kde musí zůstat fyzická dostupnost veřejné správy?
• Jak zachovat profesionální kontinuitu veřejné správy při střídání politických reprezentací?
• Jak zajistit účinnou koordinaci při krizových situacích?

Pracovní závěr

Výkonnou moc nelze reformovat pouze změnou počtu ministerstev nebo přejmenováním úřadů.

Nejdříve je potřeba určit:

co má stát skutečně vykonávat,

co má pouze regulovat nebo garantovat,

co lze převést na zemské obvody nebo obce

a

kdo za každou z těchto funkcí ponese odpovědnost.

Teprve z této kompetenční mapy může vyplynout vhodná struktura vlády, ministerstev a dalších správních institucí.

Cílem není slabá výkonná moc.

Cílem je výkonná moc s jasným účelem, přesně vymezenými pravomocemi a dohledatelnou odpovědností.

Prameny a další četba

• Ústava České republiky, zejména čl. 54–80 – prezident republiky a vláda jako součást výkonné moci.
• Zákon č. 2/1969 Sb., kompetenční zákon – ministerstva, další ústřední orgány státní správy a jejich působnost.
• Ministerstvo vnitra ČR – učební text Systém veřejné správy a všeobecná vnitřní správa, aktuální výklad samostatné a přenesené působnosti.
• Ministerstvo vnitra ČR – příspěvek na výkon státní správy v přenesené působnosti.