Historická zkušenost

Stát nevzniká na prázdném místě. Každé nové institucionální uspořádání navazuje na předchozí správní, právní, hospodářské a společenské struktury. České země během posledních více než sta let prošly několika zásadně odlišnými modely veřejné správy. Měnily se země, župy, kraje, okresy, národní výbory i současné samosprávné kraje. Některé reformy usilovaly o decentralizaci, jiné naopak o větší centralizaci a sjednocení řízení státu.

Pro Deklaraci odpovědného státu proto historie není předlohou, kterou máme jednoduše obnovit. Historická zkušenost

Stát nevzniká na prázdném místě. Každé nové institucionální uspořádání navazuje na předchozí správní, právní, hospodářské a společenské struktury.

České země během posledních více než sta let prošly několika zásadně odlišnými modely veřejné správy. Měnily se země, župy, kraje, okresy, národní výbory i současné samosprávné kraje. Některé reformy usilovaly o decentralizaci, jiné naopak o větší centralizaci a sjednocení řízení státu.

Pro Deklaraci odpovědného státu proto historie není předlohou, kterou máme jednoduše obnovit.

Je:

ZDROJEM ZKUŠENOSTÍ.

Základní otázka nezní:

Jak to bylo dříve?

Ale:

Co se z tehdejšího systému můžeme naučit pro dnešní stát?

Historie není argument sama o sobě

Skutečnost, že určitý správní model existoval dlouhou dobu, neznamená:

že je automaticky vhodný pro současnost.

Stejně tak jeho pozdější zrušení neznamená:

že byl automaticky nefunkční.

Instituce mohou být rušeny z mnoha důvodů:

• politických,
• ideologických,
• ekonomických,
• bezpečnostních,
• organizačních.

Proto musí projekt vždy oddělovat:

HISTORICKÝ FAKT

od

HODNOCENÍ HISTORICKÉHO MODELU.

Neobnovujeme minulost

Model 77 není návrhem:

návratu do roku 1927

ani:

obnovení předválečného Československa.

Česká republika roku 2026 je zásadně odlišná země.

Má:

• jinou demografii,
• jinou ekonomiku,
• jinou dopravní infrastrukturu,
• digitální veřejnou správu,
• jiné mezinárodní závazky,
• jiné rozložení obyvatelstva a hospodářských center.

Historické hranice proto mohou být:

jedním ze vstupů analýzy.

Nemohou být:

automatickým výsledkem.

Československo jako správní laboratoř

Vznik Československa v roce 1918 spojil území s rozdílnými správními tradicemi.

Parlamentní materiály z doby správní reformy roku 1927 výslovně popisovaly sjednocení vnitřní správy nového státu jako jeden z obtížných problémů republiky, protože jednotlivé části státu vycházely z rozdílného institucionálního a hospodářského prostředí.

To přináší první důležité poučení:

SPOJENÍ ÚZEMÍ DO JEDNOHO STÁTU AUTOMATICKY NEVYTVÁŘÍ JEDNOTNÝ SPRÁVNÍ SYSTÉM.

Právní a institucionální sjednocení je:

samostatný reformní proces.

Jednotnost nemusí znamenat jednotnou organizační mapu

Historický vývoj současně ukazuje, že stát může hledat rovnováhu mezi:

JEDNOTOU PRÁVA

a

ROZDÍLNOU ÚZEMNÍ ORGANIZACÍ.

Právě to je důležité pro Model 77.

Nemusíme předpokládat:

jeden stát = všechny instituce používají stejné územní hranice.

Naopak již historické systémy pracovaly s různými správními obvody pro různé veřejné funkce.

To podporuje naši pracovní zásadu:

JEDNOTA STÁTU NEVYŽADUJE JEDNU UNIVERZÁLNÍ MAPU PRO VŠECHNY INSTITUCE.

První republika hledala více modelů

Správní uspořádání první Československé republiky nebylo po celé její trvání neměnné.

Ve dvacátých letech se diskutovalo a legislativně pracovalo s:

župním systémem,

ale následně byla zvolena jiná cesta.

Zákon č. 125/1927 Sb. o organizaci politické správy vytvořil čtyři velké zemské správní obvody:

ZEMI ČESKOU

ZEMI MORAVSKOSLEZSKOU

ZEMI SLOVENSKOU

a

ZEMI PODKARPATORUSKOU.

Tato reforma je zajímavá právě proto, že ukazuje:

ani tehdejší stát nepovažoval jednu územně-správní strukturu za definitivní a neměnnou.

Reforma roku 1927 sledovala také efektivitu

Dobové vládní materiály při přípravě reformy argumentovaly mimo jiné snahou:

• zjednodušit správu,
• odstranit některé paralelní struktury,
• omezit počet úřadů vyšší instance,
• využít větší správní obvody.

Vládní návrh výslovně pracoval s úvahou, že větší správní celky mohou umožnit lepší specializaci zaměstnanců a hospodárnější využití správního aparátu.

To je mimořádně aktuální otázka i pro Model 77.

Velikost územní jednotky nemá být hodnocena pouze podle:

HISTORICKÉ IDENTITY.

Musíme hodnotit také:

SCHOPNOST UŽIVIT ODBORNOU SPRÁVU.

Příliš malý správní celek může mít problém s odborností

Některé veřejné funkce vyžadují:

• právníky,
• technické specialisty,
• datové analytiky,
• odborné správní pracovníky.

Velmi malá správní jednotka nemusí být schopna všechny tyto profese:

efektivně dlouhodobě udržovat.

Historická argumentace reformy roku 1927 proto připomíná důležitý princip:

DECENTRALIZACE MUSÍ BÝT SPOJENA S DOSTATEČNOU SPRÁVNÍ KAPACITOU.

Subsidiarita není:

všechno co nejníže.

Je:

všechno na nejnižší úrovni, která to dokáže kvalitně zvládnout.

Větší celek však není automaticky lepší

Stejně chybný by byl opačný závěr:

čím větší územní jednotka, tím efektivnější správa.

S rostoucí velikostí může růst:

• vzdálenost rozhodování,
• rozdílnost místních podmínek,
• organizační složitost.

Model proto musí hledat:

OPTIMÁLNÍ MĚŘÍTKO PRO KONKRÉTNÍ FUNKCI,

nikoli:

největší možné území.

Historické země

Zemské uspořádání představuje jednu z nejvýznamnějších historických zkušeností českých zemí.

Zákon z roku 1927 se vědomě rozhodl využít velké zemské celky. Dobové materiály vysvětlovaly tento postup mimo jiné snahou nevytvářet zcela nové umělé správní obvody a využít již existující územní celky.

To je pro náš projekt důležitý argument:

HISTORICKÁ KONTINUITA MŮŽE SNIŽOVAT TRANSFORMAČNÍ NÁKLADY.

Nemá však absolutní hodnotu.

Historická hranice versus současná funkce

Hranice může mít:

historickou hodnotu,

ale současně nemusí odpovídat dnešní:

• dopravě,
• dojížďce,
• pracovním trhům,
• zdravotním spádům,
• vzdělávacím vazbám.

Proto má Model 77 používat:

HISTORII JAKO JEDNU DATOVOU VRSTVU.

Vedle ní musí stát například:

DEMOGRAFIE

DOPRAVNÍ SPÁDOVOST

EKONOMICKÉ VAZBY

DOSTUPNOST VEŘEJNÝCH SLUŽEB

SPRÁVNÍ KAPACITA.

Historická identita má hodnotu, ale není správní kompetencí

Občan může mít silný vztah k:

Čechám

Moravě

Slezsku

nebo konkrétnímu regionu.

To je legitimní kulturní a historická skutečnost.

Z ní však automaticky nevyplývá:

konkrétní správní struktura.

Projekt proto musí rozlišovat:

IDENTITU

od

FUNKCE VEŘEJNÉ SPRÁVY.

Reforma roku 1948 představovala zásadní zlom

Po únoru 1948 došlo k zásadní proměně československého politického i správního systému.

Zákon č. 280/1948 Sb. vytvořil nové kraje a zároveň obsahoval část nazvanou přímo:

„Likvidace zemí a zemských národních výborů“.

V českých zemích zákon vytvořil třináct krajů, mezi nimi například Pražský, Českobudějovický, Plzeňský, Karlovarský, Ústecký, Liberecký, Brněnský, Olomoucký či Ostravský kraj.

To nebyla pouze:

technická úprava hranic.

Šlo o významnou institucionální změnu.

Hranice kraje následně měnily okresy

Vládní nařízení č. 3/1949 Sb. stanovilo, že dosavadní okresy mají být přizpůsobeny novým krajským hranicím a provedla se jejich nová územní organizace.

To je mimořádně důležitá historická zkušenost.

Reforma jedné úrovně může vyvolat:

řetěz dalších změn.

Změníme-li například hranici vyššího celku, může být nutné řešit:

• okresní nebo správní obvody,
• majetek,
• zaměstnance,
• informační systémy,
• organizace,
• financování.

Proto Model 77 nesmí být pouze:

nakreslením nové mapy.

Každá územní reforma má transformační cenu

Historická zkušenost ukazuje, že přechod mezi správními modely vyžaduje:

PŘEVOD KOMPETENCÍ

PŘEVOD MAJETKU

PŘEVOD ZAMĚSTNANCŮ

ZMĚNU ÚZEMNÍ PŮSOBNOSTI

ÚPRAVU PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ

ZMĚNU INFORMAČNÍCH SYSTÉMŮ.

Proto musí reforma odpovědět nejen:

Jak bude nový systém fungovat?

Ale také:

Jak se do něj bezpečně dostaneme ze systému současného?

Reformu nelze hodnotit pouze podle cílového stavu

Dva modely mohou mít podobnou teoretickou kvalitu.

Jeden však může vyžadovat:

obrovskou reorganizaci veřejné správy,

zatímco druhý lze zavést:

postupně.

Proto má být jedním z kritérií Modelu 77:

TRANSFORMAČNÍ NÁKLAD.

Základní vztah:

PŘÍNOS NOVÉHO MODELU − NÁKLAD PŘECHODU = SKUTEČNÝ REFORMNÍ PŘÍNOS.

Institucionální kontinuita může být výhodou

Z tohoto důvodu jsme již stanovili:

není rozumné bourat všechno pouze proto, že vytváříme nový model.

Pokud současná instituce:

• funguje,
• má odborné zaměstnance,
• má použitelná data,
• vykonává potřebnou funkci,

může být lepší:

upravit její kompetence

než:

instituci zrušit a vytvořit novou se stejnými lidmi a úkoly pod jiným názvem.

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT

Historická zkušenost proto podporuje náš institucionální test:

ZACHOVAT

pokud funkce i instituce dávají smysl,

PŘEVÉST

pokud funkce patří jiné úrovni,

SLOUČIT

pokud několik institucí dělá podobnou věc,

ZRUŠIT

pokud veřejný důvod funkce zanikl.

Nejdříve se však vždy posuzuje:

FUNKCE.

Změna názvu není reforma

Historie veřejné správy nabízí mnoho případů:

přejmenování

přeskupení

přesunu sídla

změny hranice.

Samo o sobě však nic z toho nezaručuje:

lepší službu občanovi.

Pro projekt proto platí:

REFORMA NENÍ NOVÁ MAPA. REFORMA JE LEPŠÍ ZPŮSOB VÝKONU VEŘEJNÉ FUNKCE.

Centralizace a decentralizace nejsou absolutní hodnoty

Česká historická zkušenost obsahuje období:

silnější územní samosprávy

i období:

silné centralizace.

Z toho nelze vyvodit:

decentralizace je vždy správná

ani:

centralizace je vždy účinnější.

Různé veřejné funkce potřebují:

různou míru decentralizace.

Například:

ZAHRANIČNÍ POLITIKA

potřebuje silnou jednotu státu.

MÍSTNÍ VEŘEJNÝ PROSTOR

naopak přirozeně patří obci.

Historie podporuje funkční diferenciaci

To potvrzuje hlavní princip Modelu 77:

NEJPRVE FUNKCE → POTOM ODPOVĚDNÁ ÚROVEŇ → TEPRVE POTOM ÚZEMÍ.

Není rozumné rozhodnout:

„všechno regionální dáme zemskému obvodu“.

Stejně jako není rozumné:

„všechno důležité ponecháme státu“.

Každá kompetence potřebuje:

vlastní test subsidiarity.

Demokratická forma instituce je stejně důležitá jako její hranice

Historický název:

země

kraj

okres

sám o sobě nic nevypovídá o:

demokratické kvalitě instituce.

Dva útvary se stejným názvem mohou mít:

zcela rozdílné postavení.

Například kraj může být:

• samosprávou,
• správním obvodem,
• nástrojem centralizované státní správy.

Proto se Model 77 nesmí ptát pouze:

Jak se bude územní celek jmenovat?

Musí se ptát:

KDO HO ŘÍDÍ, KDO HO VOLÍ, JAKÉ MÁ KOMPETENCE, FINANCE A KONTROLU?

Územní samospráva v současné České republice

Současná Ústava stanoví, že Česká republika se člení na:

OBCE

a

KRAJE

jako základní a vyšší územní samosprávné celky. Územní samosprávné celky jsou podle Ústavy územními společenstvími občanů s právem na samosprávu.

To znamená, že případná zásadní změna vyšší územní samosprávy v Modelu 77 není pouze:

organizační změnou ministerstva.

Dotýká se:

ústavního uspořádání státu.

Model 77 musí respektovat právní kontinuitu

Pokud by projekt dospěl k závěru, že současnou krajskou úroveň má nahradit nový systém, musíme přesně určit:

KTERÉ ČÁSTI VYŽADUJÍ ÚSTAVNÍ ZMĚNU

a které lze provést:

BĚŽNÝM ZÁKONEM

ZMĚNOU KOMPETENCÍ

ORGANIZAČNÍ REFORMOU.

Změna státu musí být:

právně proveditelná.

Přechod nesmí způsobit správní vakuum

Historická zkušenost s rozsáhlými reorganizacemi ukazuje další důležitý princip.

V den reformy nesmí přestat fungovat:

• školy,
• silnice,
• správní řízení,
• sociální služby,
• zdravotnické systémy,
• krizové struktury.

Proto musí platit:

NEJPRVE PŘIPRAVIT PŘEVOD → POTOM ZMĚNIT INSTITUCI.

Nikoli:

NEJPRVE ZRUŠIT → POTOM HLEDAT, KDO PŘEVEZME FUNKCI.

Kompetence musí mít nástupce

Pro každou rušenou instituci potřebujeme:

KOMPETENČNÍ MAPU PŘECHODU.

Například:

SOUČASNÁ INSTITUCE

→ SOUČASNÁ KOMPETENCE

→ NOVÝ NOSITEL

→ MAJETEK

→ ZAMĚSTNANCI

→ ROZPOČET

→ DATA

→ ROZPRACOVANÁ ŘÍZENÍ.

Dokud tento řetězec není vyřešen:

instituci nelze bezpečně zrušit.

Institucionální paměť

Úřad není pouze:

budova a právní název.

Je také:

• zkušenost zaměstnanců,
• rozhodovací praxe,
• dokumentace,
• databáze,
• organizační znalost.

Při zániku instituce může část této hodnoty:

zmizet.

Proto má reforma řešit:

PŘEVOD INSTITUCIONÁLNÍ PAMĚTI.

Historická změna může mít dlouhodobé důsledky

Územní reforma může ovlivňovat identitu a správní vazby:

desítky let.

Nové centrum správního regionu přitahuje:

• úřady,
• infrastrukturu,
• zaměstnance,
• další instituce.

Mapa veřejné správy tedy může sama postupně:

měnit ekonomickou geografii území.

Proto je nevhodné považovat hranice pouze za:

pasivní čáru na mapě.

Správní centrum vytváří gravitační efekt

Pokud se město stane sídlem významných institucí, mohou kolem něj vznikat:

• pracovní místa,
• dopravní spojení,
• profesní služby.

Územní reforma proto může měnit:

hierarchii měst.

Model 77 musí při výběru center sledovat:

existující spádovost

a zároveň:

dopady, které nové správní centrum samo vytvoří.

Jedno centrum nemusí poskytovat všechny služby

Historický model veřejné správy byl výrazně spojen:

s fyzickou přítomností úřadu.

Digitální stát tuto podmínku částečně mění.

Zemský obvod může mít:

politické centrum,

ale některé odborné funkce mohou být:

rozmístěny na více místech.

To snižuje tlak na otázku:

které město získá všechno.

Digitalizace mění význam vzdálenosti

Správní mapa vznikající ve 20. století musela zohledňovat:

cestu občana fyzicky na úřad.

V 21. století může značnou část agend občan řešit:

digitálně.

To neznamená, že vzdálenost přestala být důležitá.

Je však méně významná u:

informačních a administrativních úkonů

a stále velmi významná například u:

zdravotnictví, dopravy nebo fyzických služeb.

Proto historickou mapu nelze jednoduše:

překreslit do současnosti.

Historické okresy

Okres představuje v českých zemích výraznou historickou jednotku.

Jeho význam se však v různých obdobích měnil.

To je důležité pro Model 77, protože některé současné:

• statistiky,
• institucionální obvody,
• geografické identity

na okresní struktuře stále částečně navazují.

Projekt však nemá automaticky předpokládat:

historický okres = budoucí zemský obvod.

Musí to být:

ověřeno daty.

Historická dostupnost jako datová vrstva

Při návrhu hranic můžeme vytvořit samostatnou vrstvu:

HISTORICKÉ SPRÁVNÍ HRANICE.

Porovnáme ji s:

DNEŠNÍMI DOPRAVNÍMI VAZBAMI

DNEŠNÍMI DOJÍŽĎKOVÝMI VZTAHY

DNEŠNÍM ROZMÍSTĚNÍM SLUŽEB

DNEŠNÍ EKONOMICKOU GEOGRAFIÍ.

Pokud se historické a současné vazby shodují:

je to relevantní argument.

Pokud se rozcházejí:

historie sama rozhodnout nemůže.

Historická zkušenost s příliš častými reformami

Vývoj české a československé veřejné správy ukazuje také problém:

opakovaných zásadních reorganizací.

Každá reorganizace spotřebovává:

• čas,
• peníze,
• personální kapacitu,
• politickou energii.

Proto musí Model 77 směřovat k systému:

DOSTATEČNĚ FLEXIBILNÍMU, ABY NEMUSEL BÝT KAŽDOU GENERACI KOMPLETNĚ PŘESTAVĚN.

Hranice mají být stabilní, kompetence schopné vývoje

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Může být vhodné rozlišovat:

ÚZEMNÍ STABILITU

a

KOMPETENČNÍ FLEXIBILITU.

Hranice správních celků nemusí být měněny při každé změně veřejné politiky.

Kompetence lze v případě potřeby:

upravit zákonem.

To omezuje náklady:

permanentních územních reforem.

Historická zkušenost a ideologie

Správní reforma může být motivována:

praktickými potřebami,

ale také:

politickou nebo ideologickou snahou přestavět vztah státu a společnosti.

Reforma po roce 1948 probíhala v prostředí zásadní změny politického režimu a zákon o krajském zřízení přímo spojil vznik nových krajů s likvidací dosavadních zemských struktur.

Proto nelze hodnotit správní strukturu:

bez kontextu politického systému, ve kterém fungovala.

Stejná mapa může sloužit různému režimu

Z tohoto důvodu nelze tvrdit:

„tato hranice vznikla v nedemokratickém období, proto je nutně špatná.“

Stejně tak nelze tvrdit:

„tato hranice pochází z demokratického období, proto je správná.“

Hranice se hodnotí podle:

současné funkčnosti.

Institucionální systém podle:

demokratické legitimity, odpovědnosti a efektivity.

Historie jako test hypotéz

Pro projekt má historická zkušenost fungovat především jako:

TEST NAŠICH PŘEDPOKLADŮ.

Pokud například tvrdíme:

větší správní celky umožní odbornější administrativu,

můžeme hledat historickou zkušenost:

bylo tomu skutečně tak?

Pokud tvrdíme:

silnější regionální samospráva přiblíží rozhodování občanům,

opět se můžeme ptát:

kdy a za jakých podmínek to fungovalo?

Historie má hledat i argumenty proti Modelu 77

To je zásadní metodické pravidlo.

Historickou analýzu nesmíme používat pouze k:

potvrzení našeho návrhu.

Má aktivně hledat také případy, které ukazují:

proč by Model 77 mohl selhat.

Platí hlavní princip Deklarace:

Projekt nemá hledat důkazy pro svůj návrh. Má hledat nejlepší řešení problému, i kdyby tím původní návrh vyvrátil.

Co máme z historie měřit

Historické modely lze porovnávat například podle:

VELIKOSTI SPRÁVNÍCH CELKŮ

POČTU OBYVATEL

ROZSAHU KOMPETENCÍ

FINANČNÍ AUTONOMIE

VOLEBNÍHO MODELU

VZTAHU KE STÁTNÍ SPRÁVĚ

POČTU ÚŘEDNÍKŮ

DOSTUPNOSTI SLUŽEB

TRANSFORMAČNÍCH NÁKLADŮ.

Teprve potom získává historické srovnání:

analytickou hodnotu.

Nesmíme srovnávat nesrovnatelné

Například počet úředníků v roce 1930 a v roce 2026 nelze jednoduše:

postavit vedle sebe.

Současný stát vykonává jiné množství funkcí.

Má:

• jiné sociální systémy,
• jiné regulatorní požadavky,
• jiné technologie.

Historická čísla proto musí být:

interpretována v dobovém kontextu.

Historická zkušenost s víceúrovňovým státem

Jedním z opakujících se problémů české veřejné správy je:

vztah centra a území.

Projekt jej může zjednodušit do tří otázek:

CO MUSÍ BÝT JEDNOTNÉ PRO CELÝ STÁT?

CO POTŘEBUJE NADOBECNÍ KOORDINACI?

CO MÁ BÝT CO NEJBLÍŽE OBCI A OBČANOVI?

To je otázka:

subsidiarity,

nikoli pouze historie.

Historická zkušenost s překrýváním struktur

Dobové parlamentní materiály k reformě roku 1927 ukazují mimo jiné snahu odstranit některé paralelní správní struktury a vytvořit jednodušší systém vyšší politické správy.

To připomíná velmi současný problém:

více institucí může vykonávat části podobné funkce.

Proto musí Model 77 hledat:

DUPLICITY KOMPETENCÍ

stejně intenzivně jako:

nové územní hranice.

Reforma musí začít inventurou funkcí

Z historické zkušenosti proto vyplývá další základní pravidlo:

NEZAČÍNAT MAPOU.

Nejdříve musíme určit:

JAKÉ FUNKCE STÁT POTŘEBUJE

KTERÉ INSTITUCE JE DNES VYKONÁVAJÍ

KTERÉ FUNKCE JSOU DUPLICITNÍ

KTERÁ ÚROVEŇ JE MÁ VYKONÁVAT.

Teprve potom:

kreslíme územní systém.

Historická zkušenost jako ochrana před revoluční reformou

Velké institucionální reformy často vypadají jednoduše:

na organizačním schématu.

Ve skutečnosti však zasahují:

• zaměstnance,
• majetek,
• informační systémy,
• probíhající smlouvy,
• správní řízení.

Proto je vhodné preferovat:

ŘÍZENÝ PŘECHOD

před:

JEDNORÁZOVÝM INSTITUCIONÁLNÍM ŘEZEM, pokud pro něj neexistuje mimořádně silný důvod.

Pilotování reformy

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Některé procesní prvky Modelu 77 mohou být před ústavní změnou testovány:

• sdílenými službami,
• digitálními procesy,
• novým financováním,
• meziobecní spoluprací.

Tím lze zjistit:

zda princip skutečně funguje,

ještě než stát provede:

nevratnou územní reformu.

Historická zkušenost a veřejnost

Územní reforma se dotýká:

identity i každodenního života obyvatel.

Neměla by proto vzniknout pouze:

uvnitř ministerského aparátu.

Je však třeba oddělit:

veřejnou konzultaci

od

odborného rozhodování o funkčnosti systému.

Občan může přinést:

místní znalost.

Odborná analýza musí přinést:

data.

Politická moc nakonec nese:

demokratickou odpovědnost za rozhodnutí.

Názvy území

Historické názvy mohou mít:

silnou symbolickou hodnotu.

Model 77 však nemá nechat spor o názvy překrýt:

podstatnější otázku kompetencí.

Nejdříve:

CO ÚTVAR DĚLÁ?

Potom:

JAK JE ŘÍZEN?

A až následně:

JAK SE BUDE JMENOVAT?

Hlavní historická poučení

Z dosavadního průzkumu můžeme formulovat několik pracovních závěrů.

1. SPRÁVNÍ MAPA NENÍ NEMĚNNÁ.

Český stát prošel několika výrazně rozdílnými modely.

2. ZMĚNA HRANIC NENÍ SAMA O SOBĚ REFORMOU.

Rozhodující jsou kompetence, odpovědnost a způsob výkonu.

3. VĚTŠÍ CELEK MŮŽE UMOŽNIT SPECIALIZACI, ALE VZDÁLIT ROZHODOVÁNÍ.

Je třeba hledat optimum.

4. HISTORICKÁ IDENTITA JE RELEVANTNÍ, ALE NENÍ JEDINÝM KRITÉRIEM.

5. KAŽDÁ ÚZEMNÍ REFORMA VYTVÁŘÍ TRANSFORMAČNÍ NÁKLADY.

6. FUNKČNÍ INSTITUCE NEMÁ BÝT RUŠENA JEN PROTO, ŽE MĚNÍME MODEL.

7. CENTRALIZACE ANI DECENTRALIZACE NEJSOU UNIVERZÁLNÍ ŘEŠENÍ.

8. ÚZEMÍ MÁ NÁSLEDOVAT FUNKCI, NE OPAČNĚ.

Otevřené otázky

Pro další historický výzkum zůstávají zejména otázky:

• Jak přesně fungovala zemská samospráva před vznikem Československa?
• Jaké pravomoci měly země po správní reformě z roku 1927?
• Jak byly země financovány?
• Jak fungovaly okresy v meziválečném období?
• Proč nebyl původní župní model plně zaveden?
• Jaké argumenty tehdy zaznívaly pro zemské a župní uspořádání?
• Jak se správní reforma roku 1927 projevila v nákladech a počtu úřadů?
• Jaké byly praktické důsledky zrušení zemského systému po roce 1948?
• Jak probíhal převod majetku a zaměstnanců při reformě 1949?
• Jak se vyvíjel krajský systém po další reformě roku 1960?
• Jak vznikl současný systém samosprávných krajů?
• Které historické hranice stále odpovídají dnešním spádovým oblastem?
• Které historické správní celky byly ekonomicky a administrativně životaschopné?
• Jak často se v české historii měnila vyšší správní úroveň a jaké byly náklady těchto změn?
• Které historické instituce fungovaly nezávisle na správních hranicích?
• Co z historické zkušenosti Model 77 podporuje?
• A především: které historické zkušenosti naopak ukazují jeho možná rizika?

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Historická zkušenost nebude používána k:

automatickému obnovení historických hranic.

Bude jedním z několika vstupů při návrhu budoucí struktury.

Pro každý navržený zemský obvod budeme moci porovnat:

HISTORICKÉ VAZBY

DEMOGRAFII

DOPRAVU

DOJÍŽĎKU

EKONOMICKÉ VAZBY

DOSTUPNOST VEŘEJNÝCH SLUŽEB

SPRÁVNÍ KAPACITU

FISKÁLNÍ ŽIVOTASCHOPNOST.

Teprve jejich průnik může vytvořit:

obhajitelnou hranici.

Model tedy nemá fungovat:

HISTORICKÁ MAPA → NOVÉ ÚZEMÍ.

Ale:

FUNKCE → DATA → SPÁDOVOST → HISTORICKÁ ZKUŠENOST → VARIANTY → TEST → HRANICE.

Pracovní závěr

Historie české veřejné správy ukazuje, že územní uspořádání státu není neměnnou skutečností. Bylo opakovaně měněno podle politických, hospodářských a správních představ své doby. Reforma z roku 1927 pracovala se zemským uspořádáním a argumentovala mimo jiné správní specializací a zjednodušením struktury; reforma z konce roku 1948 naopak vytvořila nové kraje a současně zrušila zemské struktury.

Z této zkušenosti však nelze poctivě vyvodit:

„země byly správně“

ani:

„kraje byly správně“.

Lze z ní vyvodit něco důležitějšího:

Každá správní struktura je nástrojem. Její kvalitu musíme hodnotit podle toho, jak dobře plní potřebné veřejné funkce, jakou vytváří odpovědnost a kolik její provoz stojí.

Pro Deklaraci odpovědného státu proto platí:

Historie má být zdrojem zkušeností, nikoli náhradou analýzy.

Současně:

Stát nemá obnovovat historické instituce jen proto, že jsou historické, ani odmítat historickou zkušenost jen proto, že je stará.

A pro Model 77:

Historické hranice jsou jednou datovou vrstvou. Hranice budoucího státu musí vzniknout z funkce, současných vazeb a ověřitelné správní životaschopnosti.

Základní posloupnost proto zní:

HISTORICKÁ ZKUŠENOST → DATA → POUČENÍ → SOUČASNÉ PODMÍNKY → VARIANTY → TEST FUNKČNOSTI → TEPRVE POTOM NÁVRH.

Prameny a další četba

Parlamentní dokumenty k reformě politické správy z roku 1927 ukazují, že jedním z hlavních problémů Československa bylo sjednocení správních struktur území s různými historickými a institucionálními tradicemi. Dobové materiály zároveň argumentovaly potřebou větších správních obvodů, odborné specializace a zjednodušování správy.

Vládní návrh reformy z roku 1927 předpokládal vytvoření čtyř velkých zemských správních obvodů a jako jeden z argumentů uváděl snahu vyhnout se vytváření zcela nových umělých správních celků.

Zákon č. 280/1948 Sb. vytvořil novou krajskou strukturu a současně upravil likvidaci zemí a zemských národních výborů. V českých zemích vzniklo třináct krajů.Následné vládní nařízení č. 3/1949 Sb. přizpůsobilo nové krajské struktuře také organizaci okresů, což dobře ukazuje rozsah návazných změn, které může reforma vyšší územní úrovně vyvolat.

Současná Ústava České republiky zakotvuje obce a kraje jako základní a vyšší územní samosprávné celky a garantuje územním společenstvím občanů právo na samosprávu. Je:

ZDROJEM ZKUŠENOSTÍ.

Základní otázka nezní:

Jak to bylo dříve?

Ale:

Co se z tehdejšího systému můžeme naučit pro dnešní stát?

Historie není argument sama o sobě

Skutečnost, že určitý správní model existoval dlouhou dobu, neznamená:

že je automaticky vhodný pro současnost.

Stejně tak jeho pozdější zrušení neznamená:

že byl automaticky nefunkční.

Instituce mohou být rušeny z mnoha důvodů:

• politických,
• ideologických,
• ekonomických,
• bezpečnostních,
• organizačních.

Proto musí projekt vždy oddělovat:

HISTORICKÝ FAKT

od

HODNOCENÍ HISTORICKÉHO MODELU.

Neobnovujeme minulost

Model 77 není návrhem:

návratu do roku 1927

ani:

obnovení předválečného Československa.

Česká republika roku 2026 je zásadně odlišná země.

Má:

• jinou demografii,
• jinou ekonomiku,
• jinou dopravní infrastrukturu,
• digitální veřejnou správu,
• jiné mezinárodní závazky,
• jiné rozložení obyvatelstva a hospodářských center.

Historické hranice proto mohou být:

jedním ze vstupů analýzy.

Nemohou být:

automatickým výsledkem.

Československo jako správní laboratoř

Vznik Československa v roce 1918 spojil území s rozdílnými správními tradicemi.

Parlamentní materiály z doby správní reformy roku 1927 výslovně popisovaly sjednocení vnitřní správy nového státu jako jeden z obtížných problémů republiky, protože jednotlivé části státu vycházely z rozdílného institucionálního a hospodářského prostředí.

To přináší první důležité poučení:

SPOJENÍ ÚZEMÍ DO JEDNOHO STÁTU AUTOMATICKY NEVYTVÁŘÍ JEDNOTNÝ SPRÁVNÍ SYSTÉM.

Právní a institucionální sjednocení je:

samostatný reformní proces.

Jednotnost nemusí znamenat jednotnou organizační mapu

Historický vývoj současně ukazuje, že stát může hledat rovnováhu mezi:

JEDNOTOU PRÁVA

a

ROZDÍLNOU ÚZEMNÍ ORGANIZACÍ.

Právě to je důležité pro Model 77.

Nemusíme předpokládat:

jeden stát = všechny instituce používají stejné územní hranice.

Naopak již historické systémy pracovaly s různými správními obvody pro různé veřejné funkce.

To podporuje naši pracovní zásadu:

JEDNOTA STÁTU NEVYŽADUJE JEDNU UNIVERZÁLNÍ MAPU PRO VŠECHNY INSTITUCE.

První republika hledala více modelů

Správní uspořádání první Československé republiky nebylo po celé její trvání neměnné.

Ve dvacátých letech se diskutovalo a legislativně pracovalo s:

župním systémem,

ale následně byla zvolena jiná cesta.

Zákon č. 125/1927 Sb. o organizaci politické správy vytvořil čtyři velké zemské správní obvody:

ZEMI ČESKOU

ZEMI MORAVSKOSLEZSKOU

ZEMI SLOVENSKOU

a

ZEMI PODKARPATORUSKOU.

Tato reforma je zajímavá právě proto, že ukazuje:

ani tehdejší stát nepovažoval jednu územně-správní strukturu za definitivní a neměnnou.

Reforma roku 1927 sledovala také efektivitu

Dobové vládní materiály při přípravě reformy argumentovaly mimo jiné snahou:

• zjednodušit správu,
• odstranit některé paralelní struktury,
• omezit počet úřadů vyšší instance,
• využít větší správní obvody.

Vládní návrh výslovně pracoval s úvahou, že větší správní celky mohou umožnit lepší specializaci zaměstnanců a hospodárnější využití správního aparátu.

To je mimořádně aktuální otázka i pro Model 77.

Velikost územní jednotky nemá být hodnocena pouze podle:

HISTORICKÉ IDENTITY.

Musíme hodnotit také:

SCHOPNOST UŽIVIT ODBORNOU SPRÁVU.

Příliš malý správní celek může mít problém s odborností

Některé veřejné funkce vyžadují:

• právníky,
• technické specialisty,
• datové analytiky,
• odborné správní pracovníky.

Velmi malá správní jednotka nemusí být schopna všechny tyto profese:

efektivně dlouhodobě udržovat.

Historická argumentace reformy roku 1927 proto připomíná důležitý princip:

DECENTRALIZACE MUSÍ BÝT SPOJENA S DOSTATEČNOU SPRÁVNÍ KAPACITOU.

Subsidiarita není:

všechno co nejníže.

Je:

všechno na nejnižší úrovni, která to dokáže kvalitně zvládnout.

Větší celek však není automaticky lepší

Stejně chybný by byl opačný závěr:

čím větší územní jednotka, tím efektivnější správa.

S rostoucí velikostí může růst:

• vzdálenost rozhodování,
• rozdílnost místních podmínek,
• organizační složitost.

Model proto musí hledat:

OPTIMÁLNÍ MĚŘÍTKO PRO KONKRÉTNÍ FUNKCI,

nikoli:

největší možné území.

Historické země

Zemské uspořádání představuje jednu z nejvýznamnějších historických zkušeností českých zemí.

Zákon z roku 1927 se vědomě rozhodl využít velké zemské celky. Dobové materiály vysvětlovaly tento postup mimo jiné snahou nevytvářet zcela nové umělé správní obvody a využít již existující územní celky.

To je pro náš projekt důležitý argument:

HISTORICKÁ KONTINUITA MŮŽE SNIŽOVAT TRANSFORMAČNÍ NÁKLADY.

Nemá však absolutní hodnotu.

Historická hranice versus současná funkce

Hranice může mít:

historickou hodnotu,

ale současně nemusí odpovídat dnešní:

• dopravě,
• dojížďce,
• pracovním trhům,
• zdravotním spádům,
• vzdělávacím vazbám.

Proto má Model 77 používat:

HISTORII JAKO JEDNU DATOVOU VRSTVU.

Vedle ní musí stát například:

DEMOGRAFIE

DOPRAVNÍ SPÁDOVOST

EKONOMICKÉ VAZBY

DOSTUPNOST VEŘEJNÝCH SLUŽEB

SPRÁVNÍ KAPACITA.

Historická identita má hodnotu, ale není správní kompetencí

Občan může mít silný vztah k:

Čechám

Moravě

Slezsku

nebo konkrétnímu regionu.

To je legitimní kulturní a historická skutečnost.

Z ní však automaticky nevyplývá:

konkrétní správní struktura.

Projekt proto musí rozlišovat:

IDENTITU

od

FUNKCE VEŘEJNÉ SPRÁVY.

Reforma roku 1948 představovala zásadní zlom

Po únoru 1948 došlo k zásadní proměně československého politického i správního systému.

Zákon č. 280/1948 Sb. vytvořil nové kraje a zároveň obsahoval část nazvanou přímo:

„Likvidace zemí a zemských národních výborů“.

V českých zemích zákon vytvořil třináct krajů, mezi nimi například Pražský, Českobudějovický, Plzeňský, Karlovarský, Ústecký, Liberecký, Brněnský, Olomoucký či Ostravský kraj.

To nebyla pouze:

technická úprava hranic.

Šlo o významnou institucionální změnu.

Hranice kraje následně měnily okresy

Vládní nařízení č. 3/1949 Sb. stanovilo, že dosavadní okresy mají být přizpůsobeny novým krajským hranicím a provedla se jejich nová územní organizace.

To je mimořádně důležitá historická zkušenost.

Reforma jedné úrovně může vyvolat:

řetěz dalších změn.

Změníme-li například hranici vyššího celku, může být nutné řešit:

• okresní nebo správní obvody,
• majetek,
• zaměstnance,
• informační systémy,
• organizace,
• financování.

Proto Model 77 nesmí být pouze:

nakreslením nové mapy.

Každá územní reforma má transformační cenu

Historická zkušenost ukazuje, že přechod mezi správními modely vyžaduje:

PŘEVOD KOMPETENCÍ

PŘEVOD MAJETKU

PŘEVOD ZAMĚSTNANCŮ

ZMĚNU ÚZEMNÍ PŮSOBNOSTI

ÚPRAVU PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ

ZMĚNU INFORMAČNÍCH SYSTÉMŮ.

Proto musí reforma odpovědět nejen:

Jak bude nový systém fungovat?

Ale také:

Jak se do něj bezpečně dostaneme ze systému současného?

Reformu nelze hodnotit pouze podle cílového stavu

Dva modely mohou mít podobnou teoretickou kvalitu.

Jeden však může vyžadovat:

obrovskou reorganizaci veřejné správy,

zatímco druhý lze zavést:

postupně.

Proto má být jedním z kritérií Modelu 77:

TRANSFORMAČNÍ NÁKLAD.

Základní vztah:

PŘÍNOS NOVÉHO MODELU − NÁKLAD PŘECHODU = SKUTEČNÝ REFORMNÍ PŘÍNOS.

Institucionální kontinuita může být výhodou

Z tohoto důvodu jsme již stanovili:

není rozumné bourat všechno pouze proto, že vytváříme nový model.

Pokud současná instituce:

• funguje,
• má odborné zaměstnance,
• má použitelná data,
• vykonává potřebnou funkci,

může být lepší:

upravit její kompetence

než:

instituci zrušit a vytvořit novou se stejnými lidmi a úkoly pod jiným názvem.

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT

Historická zkušenost proto podporuje náš institucionální test:

ZACHOVAT

pokud funkce i instituce dávají smysl,

PŘEVÉST

pokud funkce patří jiné úrovni,

SLOUČIT

pokud několik institucí dělá podobnou věc,

ZRUŠIT

pokud veřejný důvod funkce zanikl.

Nejdříve se však vždy posuzuje:

FUNKCE.

Změna názvu není reforma

Historie veřejné správy nabízí mnoho případů:

přejmenování

přeskupení

přesunu sídla

změny hranice.

Samo o sobě však nic z toho nezaručuje:

lepší službu občanovi.

Pro projekt proto platí:

REFORMA NENÍ NOVÁ MAPA. REFORMA JE LEPŠÍ ZPŮSOB VÝKONU VEŘEJNÉ FUNKCE.

Centralizace a decentralizace nejsou absolutní hodnoty

Česká historická zkušenost obsahuje období:

silnější územní samosprávy

i období:

silné centralizace.

Z toho nelze vyvodit:

decentralizace je vždy správná

ani:

centralizace je vždy účinnější.

Různé veřejné funkce potřebují:

různou míru decentralizace.

Například:

ZAHRANIČNÍ POLITIKA

potřebuje silnou jednotu státu.

MÍSTNÍ VEŘEJNÝ PROSTOR

naopak přirozeně patří obci.

Historie podporuje funkční diferenciaci

To potvrzuje hlavní princip Modelu 77:

NEJPRVE FUNKCE → POTOM ODPOVĚDNÁ ÚROVEŇ → TEPRVE POTOM ÚZEMÍ.

Není rozumné rozhodnout:

„všechno regionální dáme zemskému obvodu“.

Stejně jako není rozumné:

„všechno důležité ponecháme státu“.

Každá kompetence potřebuje:

vlastní test subsidiarity.

Demokratická forma instituce je stejně důležitá jako její hranice

Historický název:

země

kraj

okres

sám o sobě nic nevypovídá o:

demokratické kvalitě instituce.

Dva útvary se stejným názvem mohou mít:

zcela rozdílné postavení.

Například kraj může být:

• samosprávou,
• správním obvodem,
• nástrojem centralizované státní správy.

Proto se Model 77 nesmí ptát pouze:

Jak se bude územní celek jmenovat?

Musí se ptát:

KDO HO ŘÍDÍ, KDO HO VOLÍ, JAKÉ MÁ KOMPETENCE, FINANCE A KONTROLU?

Územní samospráva v současné České republice

Současná Ústava stanoví, že Česká republika se člení na:

OBCE

a

KRAJE

jako základní a vyšší územní samosprávné celky. Územní samosprávné celky jsou podle Ústavy územními společenstvími občanů s právem na samosprávu.

To znamená, že případná zásadní změna vyšší územní samosprávy v Modelu 77 není pouze:

organizační změnou ministerstva.

Dotýká se:

ústavního uspořádání státu.

Model 77 musí respektovat právní kontinuitu

Pokud by projekt dospěl k závěru, že současnou krajskou úroveň má nahradit nový systém, musíme přesně určit:

KTERÉ ČÁSTI VYŽADUJÍ ÚSTAVNÍ ZMĚNU

a které lze provést:

BĚŽNÝM ZÁKONEM

ZMĚNOU KOMPETENCÍ

ORGANIZAČNÍ REFORMOU.

Změna státu musí být:

právně proveditelná.

Přechod nesmí způsobit správní vakuum

Historická zkušenost s rozsáhlými reorganizacemi ukazuje další důležitý princip.

V den reformy nesmí přestat fungovat:

• školy,
• silnice,
• správní řízení,
• sociální služby,
• zdravotnické systémy,
• krizové struktury.

Proto musí platit:

NEJPRVE PŘIPRAVIT PŘEVOD → POTOM ZMĚNIT INSTITUCI.

Nikoli:

NEJPRVE ZRUŠIT → POTOM HLEDAT, KDO PŘEVEZME FUNKCI.

Kompetence musí mít nástupce

Pro každou rušenou instituci potřebujeme:

KOMPETENČNÍ MAPU PŘECHODU.

Například:

SOUČASNÁ INSTITUCE

→ SOUČASNÁ KOMPETENCE

→ NOVÝ NOSITEL

→ MAJETEK

→ ZAMĚSTNANCI

→ ROZPOČET

→ DATA

→ ROZPRACOVANÁ ŘÍZENÍ.

Dokud tento řetězec není vyřešen:

instituci nelze bezpečně zrušit.

Institucionální paměť

Úřad není pouze:

budova a právní název.

Je také:

• zkušenost zaměstnanců,
• rozhodovací praxe,
• dokumentace,
• databáze,
• organizační znalost.

Při zániku instituce může část této hodnoty:

zmizet.

Proto má reforma řešit:

PŘEVOD INSTITUCIONÁLNÍ PAMĚTI.

Historická změna může mít dlouhodobé důsledky

Územní reforma může ovlivňovat identitu a správní vazby:

desítky let.

Nové centrum správního regionu přitahuje:

• úřady,
• infrastrukturu,
• zaměstnance,
• další instituce.

Mapa veřejné správy tedy může sama postupně:

měnit ekonomickou geografii území.

Proto je nevhodné považovat hranice pouze za:

pasivní čáru na mapě.

Správní centrum vytváří gravitační efekt

Pokud se město stane sídlem významných institucí, mohou kolem něj vznikat:

• pracovní místa,
• dopravní spojení,
• profesní služby.

Územní reforma proto může měnit:

hierarchii měst.

Model 77 musí při výběru center sledovat:

existující spádovost

a zároveň:

dopady, které nové správní centrum samo vytvoří.

Jedno centrum nemusí poskytovat všechny služby

Historický model veřejné správy byl výrazně spojen:

s fyzickou přítomností úřadu.

Digitální stát tuto podmínku částečně mění.

Zemský obvod může mít:

politické centrum,

ale některé odborné funkce mohou být:

rozmístěny na více místech.

To snižuje tlak na otázku:

které město získá všechno.

Digitalizace mění význam vzdálenosti

Správní mapa vznikající ve 20. století musela zohledňovat:

cestu občana fyzicky na úřad.

V 21. století může značnou část agend občan řešit:

digitálně.

To neznamená, že vzdálenost přestala být důležitá.

Je však méně významná u:

informačních a administrativních úkonů

a stále velmi významná například u:

zdravotnictví, dopravy nebo fyzických služeb.

Proto historickou mapu nelze jednoduše:

překreslit do současnosti.

Historické okresy

Okres představuje v českých zemích výraznou historickou jednotku.

Jeho význam se však v různých obdobích měnil.

To je důležité pro Model 77, protože některé současné:

• statistiky,
• institucionální obvody,
• geografické identity

na okresní struktuře stále částečně navazují.

Projekt však nemá automaticky předpokládat:

historický okres = budoucí zemský obvod.

Musí to být:

ověřeno daty.

Historická dostupnost jako datová vrstva

Při návrhu hranic můžeme vytvořit samostatnou vrstvu:

HISTORICKÉ SPRÁVNÍ HRANICE.

Porovnáme ji s:

DNEŠNÍMI DOPRAVNÍMI VAZBAMI

DNEŠNÍMI DOJÍŽĎKOVÝMI VZTAHY

DNEŠNÍM ROZMÍSTĚNÍM SLUŽEB

DNEŠNÍ EKONOMICKOU GEOGRAFIÍ.

Pokud se historické a současné vazby shodují:

je to relevantní argument.

Pokud se rozcházejí:

historie sama rozhodnout nemůže.

Historická zkušenost s příliš častými reformami

Vývoj české a československé veřejné správy ukazuje také problém:

opakovaných zásadních reorganizací.

Každá reorganizace spotřebovává:

• čas,
• peníze,
• personální kapacitu,
• politickou energii.

Proto musí Model 77 směřovat k systému:

DOSTATEČNĚ FLEXIBILNÍMU, ABY NEMUSEL BÝT KAŽDOU GENERACI KOMPLETNĚ PŘESTAVĚN.

Hranice mají být stabilní, kompetence schopné vývoje

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Může být vhodné rozlišovat:

ÚZEMNÍ STABILITU

a

KOMPETENČNÍ FLEXIBILITU.

Hranice správních celků nemusí být měněny při každé změně veřejné politiky.

Kompetence lze v případě potřeby:

upravit zákonem.

To omezuje náklady:

permanentních územních reforem.

Historická zkušenost a ideologie

Správní reforma může být motivována:

praktickými potřebami,

ale také:

politickou nebo ideologickou snahou přestavět vztah státu a společnosti.

Reforma po roce 1948 probíhala v prostředí zásadní změny politického režimu a zákon o krajském zřízení přímo spojil vznik nových krajů s likvidací dosavadních zemských struktur.

Proto nelze hodnotit správní strukturu:

bez kontextu politického systému, ve kterém fungovala.

Stejná mapa může sloužit různému režimu

Z tohoto důvodu nelze tvrdit:

„tato hranice vznikla v nedemokratickém období, proto je nutně špatná.“

Stejně tak nelze tvrdit:

„tato hranice pochází z demokratického období, proto je správná.“

Hranice se hodnotí podle:

současné funkčnosti.

Institucionální systém podle:

demokratické legitimity, odpovědnosti a efektivity.

Historie jako test hypotéz

Pro projekt má historická zkušenost fungovat především jako:

TEST NAŠICH PŘEDPOKLADŮ.

Pokud například tvrdíme:

větší správní celky umožní odbornější administrativu,

můžeme hledat historickou zkušenost:

bylo tomu skutečně tak?

Pokud tvrdíme:

silnější regionální samospráva přiblíží rozhodování občanům,

opět se můžeme ptát:

kdy a za jakých podmínek to fungovalo?

Historie má hledat i argumenty proti Modelu 77

To je zásadní metodické pravidlo.

Historickou analýzu nesmíme používat pouze k:

potvrzení našeho návrhu.

Má aktivně hledat také případy, které ukazují:

proč by Model 77 mohl selhat.

Platí hlavní princip Deklarace:

Projekt nemá hledat důkazy pro svůj návrh. Má hledat nejlepší řešení problému, i kdyby tím původní návrh vyvrátil.

Co máme z historie měřit

Historické modely lze porovnávat například podle:

VELIKOSTI SPRÁVNÍCH CELKŮ

POČTU OBYVATEL

ROZSAHU KOMPETENCÍ

FINANČNÍ AUTONOMIE

VOLEBNÍHO MODELU

VZTAHU KE STÁTNÍ SPRÁVĚ

POČTU ÚŘEDNÍKŮ

DOSTUPNOSTI SLUŽEB

TRANSFORMAČNÍCH NÁKLADŮ.

Teprve potom získává historické srovnání:

analytickou hodnotu.

Nesmíme srovnávat nesrovnatelné

Například počet úředníků v roce 1930 a v roce 2026 nelze jednoduše:

postavit vedle sebe.

Současný stát vykonává jiné množství funkcí.

Má:

• jiné sociální systémy,
• jiné regulatorní požadavky,
• jiné technologie.

Historická čísla proto musí být:

interpretována v dobovém kontextu.

Historická zkušenost s víceúrovňovým státem

Jedním z opakujících se problémů české veřejné správy je:

vztah centra a území.

Projekt jej může zjednodušit do tří otázek:

CO MUSÍ BÝT JEDNOTNÉ PRO CELÝ STÁT?

CO POTŘEBUJE NADOBECNÍ KOORDINACI?

CO MÁ BÝT CO NEJBLÍŽE OBCI A OBČANOVI?

To je otázka:

subsidiarity,

nikoli pouze historie.

Historická zkušenost s překrýváním struktur

Dobové parlamentní materiály k reformě roku 1927 ukazují mimo jiné snahu odstranit některé paralelní správní struktury a vytvořit jednodušší systém vyšší politické správy.

To připomíná velmi současný problém:

více institucí může vykonávat části podobné funkce.

Proto musí Model 77 hledat:

DUPLICITY KOMPETENCÍ

stejně intenzivně jako:

nové územní hranice.

Reforma musí začít inventurou funkcí

Z historické zkušenosti proto vyplývá další základní pravidlo:

NEZAČÍNAT MAPOU.

Nejdříve musíme určit:

JAKÉ FUNKCE STÁT POTŘEBUJE

KTERÉ INSTITUCE JE DNES VYKONÁVAJÍ

KTERÉ FUNKCE JSOU DUPLICITNÍ

KTERÁ ÚROVEŇ JE MÁ VYKONÁVAT.

Teprve potom:

kreslíme územní systém.

Historická zkušenost jako ochrana před revoluční reformou

Velké institucionální reformy často vypadají jednoduše:

na organizačním schématu.

Ve skutečnosti však zasahují:

• zaměstnance,
• majetek,
• informační systémy,
• probíhající smlouvy,
• správní řízení.

Proto je vhodné preferovat:

ŘÍZENÝ PŘECHOD

před:

JEDNORÁZOVÝM INSTITUCIONÁLNÍM ŘEZEM, pokud pro něj neexistuje mimořádně silný důvod.

Pilotování reformy

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Některé procesní prvky Modelu 77 mohou být před ústavní změnou testovány:

• sdílenými službami,
• digitálními procesy,
• novým financováním,
• meziobecní spoluprací.

Tím lze zjistit:

zda princip skutečně funguje,

ještě než stát provede:

nevratnou územní reformu.

Historická zkušenost a veřejnost

Územní reforma se dotýká:

identity i každodenního života obyvatel.

Neměla by proto vzniknout pouze:

uvnitř ministerského aparátu.

Je však třeba oddělit:

veřejnou konzultaci

od

odborného rozhodování o funkčnosti systému.

Občan může přinést:

místní znalost.

Odborná analýza musí přinést:

data.

Politická moc nakonec nese:

demokratickou odpovědnost za rozhodnutí.

Názvy území

Historické názvy mohou mít:

silnou symbolickou hodnotu.

Model 77 však nemá nechat spor o názvy překrýt:

podstatnější otázku kompetencí.

Nejdříve:

CO ÚTVAR DĚLÁ?

Potom:

JAK JE ŘÍZEN?

A až následně:

JAK SE BUDE JMENOVAT?

Hlavní historická poučení

Z dosavadního průzkumu můžeme formulovat několik pracovních závěrů.

1. SPRÁVNÍ MAPA NENÍ NEMĚNNÁ.

Český stát prošel několika výrazně rozdílnými modely.

2. ZMĚNA HRANIC NENÍ SAMA O SOBĚ REFORMOU.

Rozhodující jsou kompetence, odpovědnost a způsob výkonu.

3. VĚTŠÍ CELEK MŮŽE UMOŽNIT SPECIALIZACI, ALE VZDÁLIT ROZHODOVÁNÍ.

Je třeba hledat optimum.

4. HISTORICKÁ IDENTITA JE RELEVANTNÍ, ALE NENÍ JEDINÝM KRITÉRIEM.

5. KAŽDÁ ÚZEMNÍ REFORMA VYTVÁŘÍ TRANSFORMAČNÍ NÁKLADY.

6. FUNKČNÍ INSTITUCE NEMÁ BÝT RUŠENA JEN PROTO, ŽE MĚNÍME MODEL.

7. CENTRALIZACE ANI DECENTRALIZACE NEJSOU UNIVERZÁLNÍ ŘEŠENÍ.

8. ÚZEMÍ MÁ NÁSLEDOVAT FUNKCI, NE OPAČNĚ.

Otevřené otázky

Pro další historický výzkum zůstávají zejména otázky:

• Jak přesně fungovala zemská samospráva před vznikem Československa?
• Jaké pravomoci měly země po správní reformě z roku 1927?
• Jak byly země financovány?
• Jak fungovaly okresy v meziválečném období?
• Proč nebyl původní župní model plně zaveden?
• Jaké argumenty tehdy zaznívaly pro zemské a župní uspořádání?
• Jak se správní reforma roku 1927 projevila v nákladech a počtu úřadů?
• Jaké byly praktické důsledky zrušení zemského systému po roce 1948?
• Jak probíhal převod majetku a zaměstnanců při reformě 1949?
• Jak se vyvíjel krajský systém po další reformě roku 1960?
• Jak vznikl současný systém samosprávných krajů?
• Které historické hranice stále odpovídají dnešním spádovým oblastem?
• Které historické správní celky byly ekonomicky a administrativně životaschopné?
• Jak často se v české historii měnila vyšší správní úroveň a jaké byly náklady těchto změn?
• Které historické instituce fungovaly nezávisle na správních hranicích?
• Co z historické zkušenosti Model 77 podporuje?
• A především: které historické zkušenosti naopak ukazují jeho možná rizika?

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Historická zkušenost nebude používána k:

automatickému obnovení historických hranic.

Bude jedním z několika vstupů při návrhu budoucí struktury.

Pro každý navržený zemský obvod budeme moci porovnat:

HISTORICKÉ VAZBY

DEMOGRAFII

DOPRAVU

DOJÍŽĎKU

EKONOMICKÉ VAZBY

DOSTUPNOST VEŘEJNÝCH SLUŽEB

SPRÁVNÍ KAPACITU

FISKÁLNÍ ŽIVOTASCHOPNOST.

Teprve jejich průnik může vytvořit:

obhajitelnou hranici.

Model tedy nemá fungovat:

HISTORICKÁ MAPA → NOVÉ ÚZEMÍ.

Ale:

FUNKCE → DATA → SPÁDOVOST → HISTORICKÁ ZKUŠENOST → VARIANTY → TEST → HRANICE.

Pracovní závěr

Historie české veřejné správy ukazuje, že územní uspořádání státu není neměnnou skutečností. Bylo opakovaně měněno podle politických, hospodářských a správních představ své doby. Reforma z roku 1927 pracovala se zemským uspořádáním a argumentovala mimo jiné správní specializací a zjednodušením struktury; reforma z konce roku 1948 naopak vytvořila nové kraje a současně zrušila zemské struktury.

Z této zkušenosti však nelze poctivě vyvodit:

„země byly správně“

ani:

„kraje byly správně“.

Lze z ní vyvodit něco důležitějšího:

Každá správní struktura je nástrojem. Její kvalitu musíme hodnotit podle toho, jak dobře plní potřebné veřejné funkce, jakou vytváří odpovědnost a kolik její provoz stojí.

Pro Deklaraci odpovědného státu proto platí:

Historie má být zdrojem zkušeností, nikoli náhradou analýzy.

Současně:

Stát nemá obnovovat historické instituce jen proto, že jsou historické, ani odmítat historickou zkušenost jen proto, že je stará.

A pro Model 77:

Historické hranice jsou jednou datovou vrstvou. Hranice budoucího státu musí vzniknout z funkce, současných vazeb a ověřitelné správní životaschopnosti.

Základní posloupnost proto zní:

HISTORICKÁ ZKUŠENOST → DATA → POUČENÍ → SOUČASNÉ PODMÍNKY → VARIANTY → TEST FUNKČNOSTI → TEPRVE POTOM NÁVRH.

Prameny a další četba

Parlamentní dokumenty k reformě politické správy z roku 1927 ukazují, že jedním z hlavních problémů Československa bylo sjednocení správních struktur území s různými historickými a institucionálními tradicemi. Dobové materiály zároveň argumentovaly potřebou větších správních obvodů, odborné specializace a zjednodušování správy.

Vládní návrh reformy z roku 1927 předpokládal vytvoření čtyř velkých zemských správních obvodů a jako jeden z argumentů uváděl snahu vyhnout se vytváření zcela nových umělých správních celků.

Zákon č. 280/1948 Sb. vytvořil novou krajskou strukturu a současně upravil likvidaci zemí a zemských národních výborů. V českých zemích vzniklo třináct krajů.

Následné vládní nařízení č. 3/1949 Sb. přizpůsobilo nové krajské struktuře také organizaci okresů, což dobře ukazuje rozsah návazných změn, které může reforma vyšší územní úrovně vyvolat.

Současná Ústava České republiky zakotvuje obce a kraje jako základní a vyšší územní samosprávné celky a garantuje územním společenstvím občanů právo na samosprávu.