Veřejné rozpočty

Odhadovaný čas čtení: 20minut 515 views

Veřejný rozpočet převádí rozhodnutí státu a samosprávy do finanční podoby. Ukazuje, odkud veřejná instituce získává prostředky, na co je používá a zda jsou její příjmy a výdaje dlouhodobě udržitelné. Pro Deklaraci odpovědného státu proto veřejný rozpočet není pouze účetním přehledem. Je také mapou odpovědnosti.

Pokud veřejná instituce odpovídá za školu, dopravu, infrastrukturu nebo jinou veřejnou funkci, musí být současně zřejmé:

z jakých prostředků ji financuje,

kdo o těchto prostředcích rozhoduje,

kdo kontroluje jejich využití

kdo nese odpovědnost za případný deficit nebo nehospodárnost.

Základní otázka této kapitoly proto zní:

Jak nastavit veřejné rozpočty tak, aby peníze následovaly skutečné kompetence a každá úroveň veřejné správy nesla odpovědnost za rozhodnutí, která činí?

Co jsou veřejné rozpočty

Veřejné finance nejsou tvořeny jediným rozpočtem.

Vedle státního rozpočtu existují také rozpočty:

obcí,
krajů,
státních fondů,
dobrovolných svazků obcí,
dalších veřejných institucí podle jejich právního postavení.

Pravidla státního rozpočtu upravuje především zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Samostatnou úpravu územních rozpočtů obsahuje zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Oba předpisy byly v roce 2026 novelizovány.

Veřejné rozpočty proto tvoří propojený systém, nikoli jednu finanční pokladnu.

Státní rozpočet

FAKT

Zákon o rozpočtových pravidlech upravuje mimo jiné:

přípravu státního rozpočtu,
jeho obsah,
hospodaření s prostředky státního rozpočtu,
střednědobý výhled,
státní závěrečný účet,
vztahy státního rozpočtu k dalším veřejným rozpočtům.

Ministerstvo financí řídí práce na přípravě návrhu zákona o státním rozpočtu a správci jednotlivých rozpočtových kapitol předkládají potřebné údaje pro jeho sestavení.

Státní rozpočet tedy není pouze souhrnem příjmů a výdajů.

Je výsledkem rozsáhlého procesu rozdělování veřejných prostředků mezi jednotlivé funkce státu.

Rozpočtová kapitola

Státní rozpočet je členěn do rozpočtových kapitol.

Ty umožňují přiřazovat finanční prostředky jednotlivým částem státu a sledovat, jak jsou využívány.

Pro projekt je však důležité, aby rozpočtová struktura nebyla pouze účetní.

Ideální stav by měl umožnit propojit:

INSTITUCI

KOMPETENCÍ

a následně s

VÝDAJEM.

Pokud není možné zjistit, kolik konkrétní veřejná funkce skutečně stojí, je obtížné posoudit její efektivitu nebo rozhodnout o jejím případném přesunu na jinou úroveň.

Rozpočet obce

Obec má vlastní rozpočet.

Z něj financuje své samosprávné činnosti a zároveň může prostřednictvím něj procházet část prostředků souvisejících s výkonem dalších veřejných funkcí.

Příjmy obecních rozpočtů mohou pocházet například z:

podílů na sdílených daních,
vlastních daňových příjmů,
místních poplatků,
příjmů z majetku,
dotací,
transferů,
dalších zákonem umožněných zdrojů.

Rozpočet obce proto představuje důležitý nástroj její skutečné samostatnosti.

Samospráva bez odpovídajících finančních prostředků by byla pouze formální.

Současné krajské rozpočty

Také kraje mají vlastní rozpočty, prostřednictvím kterých financují rozsáhlé veřejné funkce.

V případném Modelu 77 bude nutné rozhodnout, které dnešní krajské výdaje:

převezmou zemské obvody,

převezme stát,

převezmou obce

nebo

zaniknou či budou organizačně změněny.

Nelze jednoduše rozdělit současný krajský rozpočet mezi větší počet jednotek.

Nejdříve musí být přerozděleny kompetence.

Rozpočet má následovat kompetenci

Základním principem projektu je:

Financování následuje kompetenci.

To znamená, že rozhodnutí o tom, kdo má určitou veřejnou funkci vykonávat, musí být současně spojeno s odpovědí na otázku:

Kdo ji bude financovat?

Pokud například zemský obvod převezme odpovědnost za určitou oblast dopravy, nestačí mu tuto pravomoc pouze zákonem přidělit.

Musí být určeno:

kolik výkon funkce stojí,
jaký příjem na ni obvod získá,
zda je příjem stabilní,
zda může obvod jeho výši nějak ovlivnit,
kdo nese riziko případného růstu nákladů.

Bez této vazby nevzniká skutečná decentralizace.

Vzniká pouze přesun administrativní povinnosti.

Kdo rozhoduje, má nést finanční důsledky

Dalším principem je:

Kdo rozhoduje, má nést odpovědnost za finanční důsledky svého rozhodnutí.

Problematičtější je systém, ve kterém:

jedna úroveň rozhodne,

druhá platí

třetí odpovídá občanovi za výsledek.

Takové uspořádání rozostřuje odpovědnost.

Model 77 by proto měl usilovat o co nejtěsnější spojení:

ROZHODNUTÍ → VÝDAJ → ODPOVĚDNOST

Vyrovnaný rozpočet není jediným kritériem

Rozpočtová odpovědnost neznamená, že každý veřejný rozpočet musí být za všech okolností účetně vyrovnaný.

Mohou existovat situace, kdy je deficit ekonomicky nebo společensky odůvodnitelný.

Například:

rozsáhlá investice,
hospodářský propad,
mimořádná krizová situace.

Rozhodující proto není pouze otázka:

Je rozpočet v deficitu?

ale také:

Proč deficit vznikl?

Jak dlouho má trvat?

Co financuje?

Jak bude financován?

Kdo ponese budoucí náklady?

Dluh jako přesun nákladů do budoucnosti

Veřejný dluh umožňuje financovat dnešní výdaje budoucími příjmy.

Může být legitimním nástrojem financování dlouhodobých investic.

Současně však znamená, že část dnešního rozhodnutí budou splácet budoucí daňoví poplatníci.

Každé zadlužení proto obsahuje také otázku mezigenerační odpovědnosti.

Je rozdíl mezi dluhem použitým například na dlouhodobou infrastrukturu a dluhem vznikajícím dlouhodobým nesouladem běžných příjmů a běžných výdajů.

Projekt by měl oba typy posuzovat odděleně.

Rozpočtová odpovědnost

Český právní systém obsahuje samostatný zákon č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Jeho úprava zahrnuje pravidla rozpočtové odpovědnosti, vymezení sektoru veřejných institucí a postavení Národní rozpočtové rady a Výboru pro rozpočtové prognózy. V roce 2026 byl zákon novelizován v návaznosti mimo jiné na změny evropského fiskálního rámce.

Rozpočtová odpovědnost tedy není pouze politickým doporučením.

Český právní řád již obsahuje mechanismy, které mají omezovat dlouhodobě neudržitelné hospodaření veřejných institucí.

Dlouhodobá udržitelnost

Roční rozpočet může vypadat přijatelně a současně skrývat problém, který se projeví až za několik let.

Typickými oblastmi mohou být:

dlouhodobé závazky,
údržba infrastruktury,
demografické změny,
rostoucí mandatorní výdaje,
budoucí splátky dluhu.

Rozpočtové plánování proto nemůže končit jedním kalendářním rokem.

Zákon o rozpočtových pravidlech již pracuje také se střednědobým rozpočtovým výhledem.

Pro projekt je však důležitá širší zásada:

Každé významné dnešní rozhodnutí má být posuzováno také podle svých budoucích rozpočtových důsledků.

Mandatorní a dlouhodobě vázané výdaje

Ne všechny veřejné výdaje lze každý rok jednoduše změnit.

Část výdajů vyplývá:

ze zákona,
z existujících smluv,
z dlouhodobých závazků,
z nutnosti provozovat existující infrastrukturu nebo instituce.

To znamená, že skutečný prostor politické reprezentace k okamžité změně rozpočtu může být menší, než naznačuje samotný objem veřejných výdajů.

Pro odpovědné rozhodování je proto důležité rozlišovat:

celkový rozpočet

skutečně volný prostor pro nové politické rozhodnutí.

Investice a běžné výdaje

Rozpočtový systém by měl umožnit rozlišit mezi výdaji, které udržují běžný provoz, a investicemi vytvářejícími dlouhodobou hodnotu.

Ani toto rozdělení však samo o sobě nestačí.

Ne každá investice je automaticky dobrá.

Investiční projekt může být:

potřebný,
nepotřebný,
předražený,
špatně naplánovaný,
příliš nákladný na následný provoz.

Před rozhodnutím o významné investici je proto nutné hodnotit nejen pořizovací cenu, ale také náklady celého životního cyklu.

Investiční dluh

Odkládání údržby může krátkodobě zlepšit vzhled rozpočtu.

Dlouhodobě však může vytvářet skrytý závazek.

Pokud se neopravuje:

silnice,
školy,
mosty,
veřejné budovy,
technická infrastruktura,

náklad nezmizí.

Pouze se přesune do budoucna a může narůst.

Vedle finančního dluhu proto projekt může sledovat také investiční a infrastrukturní dluh.

Dotace

Dotace jsou významným nástrojem veřejných rozpočtů.

Mohou umožnit financovat projekty, které by jednotlivá obec nebo jiná instituce sama nezvládla.

Současně však mohou vytvářet problematický vztah:

jedna úroveň vybírá peníze,

druhá o ně žádá

první následně rozhoduje, zda jí je vrátí na konkrétní projekt.

Takový systém může být oprávněný například u strategických investic nebo solidarity.

Neměl by však nahrazovat stabilní financování běžných kompetencí.

Nárokové financování versus dotační financování

Pro každou veřejnou funkci je vhodné rozlišovat:

stabilní systémový příjem

účelovou dotaci.

Pokud obec nebo zemský obvod vykonává trvalou zákonnou povinnost, měl by mít pokud možno předvídatelný zdroj jejího financování.

Každoroční žádání o dotaci na běžnou základní funkci může snižovat finanční stabilitu a vytvářet závislost na rozhodování jiné úrovně.

Dotace by proto neměly automaticky nahrazovat standardní financování kompetence.

Dotace mohou měnit priority

Existence dotačního programu může vést k tomu, že veřejná instituce začne realizovat projekt především proto, že je na něj dostupná dotace.

To může obrátit správnou logiku rozhodování.

Namísto:

Máme problém → hledáme nejlepší řešení → hledáme financování

vznikne:

Existuje dotace → hledáme projekt, na který ji využijeme.

Odpovědný rozpočtový systém by se měl snažit tomuto jevu předcházet.

Solidarita

Jednotlivé části republiky nemají stejné finanční možnosti.

Některé obce nebo budoucí zemské obvody mohou mít silnější daňovou základnu než jiné.

Pokud však mají všichni občané získat určitou minimální úroveň základních veřejných služeb, musí existovat určitý mechanismus solidarity.

Solidarita může vyrovnávat například:

rozdílnou daňovou kapacitu,
geografické podmínky,
demografickou strukturu,
objektivně vyšší náklady poskytování služby.

Platí však princip projektu:

Solidarita nesmí dlouhodobě odměňovat nehospodárnost.

Solidarita versus odpovědnost

To je jeden z nejobtížnějších problémů budoucího finančního Modelu 77.

Pokud bude každá ztráta zemského obvodu automaticky uhrazena státem, vzniká motivace přenášet důsledky vlastního rozhodování na ostatní.

Pokud naopak nebude existovat žádná solidarita, mohou základní veřejné služby výrazně záviset na hospodářské síle konkrétního území.

Je proto třeba rozlišovat:

objektivní strukturální nevýhodu

důsledků vlastního špatného hospodaření.

Rozpočtová autonomie

Skutečná samospráva vyžaduje určitou míru možnosti rozhodovat o vlastních výdajích.

Pokud stát stanoví obci nebo regionální jednotce:

přesný účel téměř všech prostředků,
jejich objem,
způsob jejich použití,

zůstává samosprávná odpovědnost omezená.

Na druhé straně větší rozpočtová autonomie vyžaduje také větší odpovědnost za výsledek.

Princip lze vyjádřit:

Více finanční svobody musí znamenat více finanční odpovědnosti.

Záchrana špatně hospodařícího obvodu

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Model 77 musí počítat také s nepříjemnou možností, že některý zemský obvod bude hospodařit špatně.

Co se stane, pokud nebude schopen plnit své závazky?

Automatická státní záchrana by mohla oslabit odpovědnost.

Úplné ponechání obvodu bez pomoci by zase mohlo ohrozit základní služby občanům, kteří sami špatné rozhodnutí nezpůsobili.

Budoucí systém proto může potřebovat předem známý mechanismus:

nápravného režimu,
zvýšeného finančního dohledu,
restrukturalizace závazků,
dočasného omezení některých rozpočtových pravomocí.

Takový mechanismus však musí být navržen tak, aby nenarušoval samosprávu více, než je nezbytné.

Rozpočtové rezervy

Odpovědné hospodaření nemá pracovat pouze s běžnými příjmy a výdaji.

Mělo by počítat také s riziky.

Mohou nastat:

hospodářské propady,
přírodní katastrofy,
bezpečnostní krize,
mimořádné výdaje,
výrazný pokles některých příjmů.

Určitá tvorba rezerv může zvýšit odolnost veřejného rozpočtu.

Je však třeba definovat:

proč rezerva vzniká,
kdy ji lze použít,
kdo o jejím použití rozhoduje,
jak má být obnovena.

Transparentnost rozpočtu

Veřejný rozpočet má být veřejně kontrolovatelný.

Formální zveřejnění obsáhlých finančních dokumentů však ještě nemusí znamenat skutečnou srozumitelnost.

Občan by měl být schopen zjistit především:

Kolik instituce získává?

Odkud peníze přicházejí?

Na co je vydává?

Kolik má dluhů?

Jak se hospodaření mění v čase?

Jaké významné dlouhodobé závazky přijala?

Právě zde může mít význam Digitální model státu.

Rozpočet podle kompetencí

Tradiční rozpočty jsou často organizovány podle institucí a účetních položek.

Pro analytické potřeby Modelu 77 bych doporučil vytvořit ještě druhý pohled:

ROZPOČET PODLE VEŘEJNÝCH FUNKCÍ.

Například:

školství

→ stát
→ regionální úroveň
→ obce

doprava

→ stát
→ regionální úroveň
→ obce

veřejná správa

→ stát
→ regionální úroveň
→ obce.

Takový pohled může ukázat, kolik určitá funkce veřejné správy skutečně stojí napříč různými institucemi.

Kompetenční účet

Pro projekt může být užitečné zavést pracovní pojem kompetenční účet.

U každé významné kompetence by ukazoval:

Kdo rozhoduje?

Kdo službu poskytuje?

Kolik stojí?

Kdo ji financuje?

Z jakých příjmů?

Kdo nese finanční riziko?

Kdo kontroluje výsledek?

To by vytvořilo přímé propojení mezi částmi projektu:

Veřejné služby → Finance → Model 77.

Víceleté plánování

Řada veřejných projektů přesahuje jeden rozpočtový rok.

Platí to zejména pro:

infrastrukturu,
školy,
nemocnice,
dopravní systémy,
rozsáhlé informační systémy.

Roční rozpočet proto musí být doplněn delším plánovacím horizontem.

Zároveň však musí existovat možnost reagovat na změnu podmínek.

Víceleté plánování nemá znamenat, že budoucí politická reprezentace nebude moci nic změnit.

Má především ukazovat budoucí důsledky dnešních rozhodnutí.

Rozpočtová data

Aktuální právní rámec počítá s předáváním dat o plnění státního rozpočtu, státních fondů i územních rozpočtů do centrálních systémů; příslušná pravidla byla aktualizována také v roce 2026.

Pro moderní veřejnou správu však nestačí data pouze shromažďovat.

Je třeba je také:

sjednotit,
zveřejňovat v použitelném formátu,
analyzovat,
propojovat s výsledky veřejných služeb.

Rozpočtová transparentnost by se tak mohla posunout od zveřejňování dokumentů k možnosti skutečně analyzovat hospodaření státu.

Digitální rozpočet

Budoucí Digitální model státu může umožnit občanovi otevřít konkrétní veřejnou funkci a zobrazit například:

ŠKOLSTVÍ

Kdo financuje základní školy?

Kdo financuje střední školy?

Kolik prostředků poskytuje stát?

Kolik obec?

Kolik regionální úroveň?

Kdo rozhoduje o investicích?

Stejný princip lze použít u dopravy, zdravotnictví nebo veřejné správy.

Rozpočet by se tím stal nejen účetním dokumentem, ale také mapou fungování státu.

Rozpočtová odpovědnost v Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 bude vyžadovat nový způsob rozdělení části veřejných příjmů a výdajů.

Výchozí postup by měl být:

1. určit kompetenci

2. zjistit její současné náklady

3. určit odpovědnou úroveň

4. stanovit stabilní zdroj financování

5. určit kontrolní mechanismus

Teprve potom lze sestavovat rozpočty zemských obvodů.

Obrácený postup, tedy nejprve vytvořit regionální rozpočty a následně hledat jejich úkoly, by byl metodicky chybný.

Zemský obvod a vlastní rozpočet

Pokud má být zemský obvod skutečnou samosprávnou jednotkou, bude potřebovat vlastní rozpočet.

Ten musí obsahovat:

stabilní příjmy,
vlastní výdajové kompetence,
možnost vytvářet rezervy,
pravidla zadlužení,
odpovědnost za hospodaření,
mechanismus nezávislé kontroly.

Zemský obvod však nemá být pouhým prostředníkem, přes který stát posílá peníze jiným institucím.

Jeho rozpočet má odpovídat kompetencím, za které obvod skutečně odpovídá.

Nemá vzniknout další přerozdělovací mezistupeň

To je důležitá hranice Modelu 77.

Pokud by zemský obvod pouze:

přijal peníze od státu

přeposlal je obcím,

aniž by měl vlastní rozhodovací odpovědnost, vznikla by další administrativní vrstva.

Každý finanční tok přes zemský obvod proto musí mít věcný důvod.

Princip zní:

Peníze mají následovat odpovědnost, nikoli institucionální hierarchii.

Přechod na nový systém

Případný přechod na Model 77 bude mít vlastní náklady.

Může zahrnovat například:

převod majetku,
informační systémy,
změny účetnictví,
reorganizaci institucí,
přesuny zaměstnanců,
ukončení nebo převod smluv,
změny rozpočtových vztahů.

Tyto náklady nesmí být při hodnocení modelu ignorovány.

Je třeba porovnat:

náklady změny

dlouhodobými přínosy či úsporami nového systému.

Rozpočet reformy

Samotný přechod na nový model proto musí mít vlastní ekonomickou analýzu.

Měla by obsahovat alespoň:

jednorázové transformační náklady,
přechodné souběžné náklady,
dlouhodobé provozní náklady,
očekávané úspory,
rizika překročení nákladů,
čas potřebný k dosažení případných úspor.

Reforma veřejné správy nemůže být označena za úspornou pouze proto, že má v cílovém stavu méně institucí.

Je nutné započítat celý přechod.

Kritéria odpovědného veřejného rozpočtu

Veřejné rozpočty lze v projektu hodnotit zejména podle těchto kritérií:

Transparentnost
Je možné zjistit, odkud prostředky pocházejí a kam směřují?

Odpovědnost
Je výdaj spojen s institucí, která za danou funkci odpovídá?

Udržitelnost
Je možné současnou úroveň výdajů dlouhodobě financovat?

Předvídatelnost
Má instituce stabilní příjmový rámec?

Hospodárnost
Odpovídají náklady dosaženému výsledku?

Odolnost
Existují rezervy nebo jiné mechanismy pro mimořádné situace?

Subsidiarita
Je rozpočet přiřazen úrovni, která službu skutečně zajišťuje?

Kontrolovatelnost
Existuje nezávislá kontrola hospodaření?

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

Jak mají být rozděleny veřejné příjmy mezi stát, zemské obvody a obce?
Které výdaje mají zůstat státní?
Které mají přejít na zemské obvody?
Jak velkou rozpočtovou autonomii mají mít obce a obvody?
Jak nastavit pravidla zadlužování zemských obvodů?
Jak řešit případnou finanční krizi obvodu?
Jak rozlišovat solidaritu od financování nehospodárnosti?
Které veřejné funkce mají být financovány stabilně a které prostřednictvím dotací?
Kde lze dotační systém nahradit předvídatelným příjmem?
Jak evidovat investiční dluh?
Jak zveřejňovat veřejné rozpočty srozumitelněji?
Jak propojit finanční data s výsledky veřejných služeb?
Jak určit skutečné náklady jednotlivých kompetencí?
Jak vyčíslit transformační náklady Modelu 77?

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Finanční systém Modelu 77 musí vznikat až současně s kompetenční mapou.

Základní posloupnost je:

KOMPETENCE → ODPOVĚDNOST → NÁKLAD → PŘÍJEM → KONTROLA

Každá významná veřejná funkce musí mít dohledatelnou finanční odpovědnost.

Model proto nesmí vytvořit systém:

stát vybírá,

obvod utrácí,

obec službu poskytuje

nikdo nenese úplnou odpovědnost za výsledek.

Cílem je naopak co největší soulad mezi tím:

kdo rozhoduje,

kdo platí

kdo odpovídá občanovi.

Pracovní závěr

Veřejné rozpočty nejsou pouze technickým nástrojem financování státu.

Jsou jedním z hlavních mechanismů veřejné odpovědnosti.

Pokud jsou kompetence a peníze odděleny, vzniká systém, ve kterém lze odpovědnost snadno přesouvat mezi institucemi.

Odpovědný stát proto potřebuje co nejjasnější vazbu:

PRAVOMOC → ODPOVĚDNOST → ROZPOČET → KONTROLA

Pro Model 77 z toho vyplývá zásadní pravidlo:

Zemský obvod nesmí dostat rozpočet proto, že existuje. Musí dostat prostředky proto, že nese konkrétní odpovědnost za konkrétní veřejné funkce.

Stejný princip musí platit pro obec i stát.

Teprve tak mohou veřejné rozpočty přestat být pouze soustavou finančních převodů a stát se skutečnou mapou toho, kdo za kterou část fungování státu odpovídá.

Prameny a další četba

Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech – státní rozpočet, střednědobý výhled, státní závěrečný účet a další pravidla hospodaření se státními prostředky.
Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů – právní rámec hospodaření obcí, krajů a dalších územních veřejných rozpočtů; v roce 2026 aktualizovaný novelou č. 155/2026 Sb.
Zákon č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti – fiskální pravidla a postavení Národní rozpočtové rady a Výboru pro rozpočtové prognózy.
Vyhláška č. 5/2014 Sb. a její změna č. 149/2026 Sb. – předávání údajů pro hodnocení plnění státního rozpočtu, státních fondů a územních rozpočtů.