Reforma 1960

Rok 1960 přinesl další zásadní přestavbu územní organizace Československa. Pouhých jedenáct let po zavedení krajského systému z roku 1949 byly dosavadní kraje a okresy znovu zásadně reorganizovány.

Zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, vytvořil podstatně větší kraje a současně výrazně snížil počet okresů. V českých zemích vzniklo sedm krajů a Praha získala zvláštní postavení. Na celém území tehdejšího Československa vzniklo deset krajů vedle samostatného území hlavního města Prahy. Pro Model 77 představuje reforma roku 1960 mimořádně zajímavou případovou studii.

Ukazuje totiž opačný směr než reforma roku 1949:

1949 → VÍCE MENŠÍCH KRAJŮ

1960 → MÉNĚ VĚTŠÍCH KRAJŮ A MÉNĚ VĚTŠÍCH OKRESŮ.

Znovu se tak otevírá základní otázka celého projektu:

Jak velká má být územní jednotka, aby byla současně správně dostupná, odborně schopná a hospodárná?

Zákon o územním členění státu

Základ reformy představoval zákon č. 36/1960 Sb., přijatý 9. dubna 1960 a účinný od 11. dubna téhož roku. Stanovil jednoduchou hierarchii:

STÁT → KRAJ → OKRES → OBEC.

Praha tvořila samostatnou územní jednotku a byla rozdělena na deset obvodů.

Tato hierarchická jednoduchost je sama o sobě zajímavá.

Na mapě vznikl:

velmi přehledný vertikální systém.

Otázkou však je, zda jednoduchost mapy automaticky znamenala:

jednoduchost veřejné správy.

Sedm krajů v českých zemích

V českých zemích zákon vytvořil:

Středočeský kraj – Praha

Jihočeský kraj – České Budějovice

Západočeský kraj – Plzeň

Severočeský kraj – Ústí nad Labem

Východočeský kraj – Hradec Králové

Jihomoravský kraj – Brno

Severomoravský kraj – Ostrava.

Hlavní město Praha bylo samostatnou územní jednotkou.

Oproti třinácti krajům vytvořeným v českých zemích reformou 1949 tedy došlo k:

výrazné koncentraci vyšší územní úrovně.

Kraje byly podstatně větší

Reforma spojila území několika dosavadních krajů do:

větších celků.

Správní centrum tak mělo obsluhovat:

výrazně širší území a větší počet obyvatel.

To umožňovalo soustředit:

• odborný aparát,
• plánování,
• správní kapacitu,
• některé specializované činnosti

do menšího počtu regionálních center.

Z pohledu správní teorie jde o klasický vztah:

VĚTŠÍ ÚZEMÍ → VĚTŠÍ ODBORNÁ KAPACITA → VĚTŠÍ VZDÁLENOST OD OBČANA.

Reforma nebyla pouze změnou krajů

Ještě zásadnější změna nastala:

NA OKRESNÍ ÚROVNI.

Při parlamentním projednávání vláda uváděla, že nový systém má v celé republice vytvořit 108 okresů; spolu s deseti pražskými obvody mělo vzniknout 118 území okresního typu. Dosavadní struktura přitom podle tehdejšího vládního zdůvodnění zahrnovala 306 okresních správních celků včetně zvláštních městských obvodů a měst s postavením okresu.

Šlo tedy o:

VELMI VÝRAZNOU KONCENTRACI OKRESNÍ SPRÁVY.

Reforma 1960 jako slučovací reforma

Pokud reforma 1949 představovala:

rozdělení velkých zemí na menší kraje,

reforma 1960 představovala především:

slučování menších správních jednotek do větších.

To je pro Model 77 velmi důležité.

Československo během pouhých několika desetiletí vyzkoušelo oba směry:

ROZDROBENÍ

i

KONCENTRACI.

Historie tedy sama neposkytuje jednoduchou odpověď:

větší je lepší

nebo

menší je lepší.

Dobové důvody reformy

Dobové vládní zdůvodnění reformy spojovalo nové kraje a okresy s tehdejšími hospodářskými a správními představami.

Při parlamentním projednávání bylo uvedeno, že kraje mají odpovídat existujícím nebo plánovaně vytvářeným ekonomickým oblastem. Při jejich tvorbě měla být zohledněna hlediska:

EKONOMICKÁ

POLITICKÁ

KULTURNÍ

ÚZEMNÍ

a

DOPRAVNÍ.

To je překvapivě blízké některým otázkám, které řešíme u Modelu 77.

Ekonomická oblast jako základ správního území

Dobové zdůvodnění uvádělo, že nové kraje byly vytvářeny převážně z území:

s obdobným nebo navazujícím hospodářským charakterem

a s příbuznými:

hospodářskými problémy a podmínkami dalšího rozvoje.

To je významné.

Při návrhu správní mapy se tedy nepoužívalo pouze:

historické hledisko.

Významnou roli měly:

funkční ekonomické vazby.

Podobnou otázku řeší Model 77

Při hledání budoucích zemských obvodů budeme rovněž pracovat s:

EKONOMICKOU SPÁDOVOSTÍ

DOPRAVOU

DOJÍŽĎKOU

SLUŽBAMI

DEMOGRAFIÍ.

Rozdíl spočívá v tom, že dnešní Česká republika funguje:

v tržní ekonomice a demokratickém právním státě.

Nemá tedy smysl přebírat:

tehdejší plánovací logiku.

Můžeme však využít:

metodickou otázku funkčních regionů.

Územní celek může sledovat skutečné vazby

Tato zkušenost podporuje náš princip:

SPRÁVNÍ HRANICE BY MĚLA POKUD MOŽNO RESPEKTOVAT REÁLNÉ VAZBY ÚZEMÍ.

Například:

KDE LIDÉ PRACUJÍ

KAM DOJÍŽDĚJÍ

KDE VYUŽÍVAJÍ SLUŽBY

KUDY VEDE DOPRAVA

KDE LEŽÍ HOSPODÁŘSKÉ CENTRUM.

To je funkčně silnější kritérium než:

nakreslit hranici pouze podle historické mapy.

Pozor na hospodářský determinismus

Ani ekonomická spádovost však nemůže být:

jediným kritériem.

Správní celek není:

pouze ekonomickou oblastí.

Musí zohledňovat také:

• dostupnost veřejných služeb,
• demokratickou odpovědnost,
• geografii,
• místní vazby,
• administrativní kapacitu.

Proto Model 77 potřebuje:

VÍCEKRITERIÁLNÍ ANALÝZU.

Reforma okresů

Nové okresy byly výrazně větší než značná část okresů před reformou.

Zákon přímo vyjmenoval okresy v jednotlivých krajích. Například Středočeský kraj obsahoval okresy Benešov, Beroun, Kladno, Kolín, Kutná Hora, Mělník, Mladá Boleslav, Nymburk, Praha-východ, Praha-západ, Příbram a Rakovník.

Podobná struktura vznikla:

v celé republice.

Mnohé z těchto okresních názvů jsou české veřejnosti známé:

dodnes.

Dlouhý život správních hranic

To je jeden z nejpozoruhodnějších důsledků reformy.

Správní mapa může přežít:

politický režim, který ji vytvořil.

Zákon č. 36/1960 Sb. zůstal v českém právním řádu v různě novelizované podobě až do konce roku 2020, kdy byl s účinností od 1. ledna 2021 nahrazen novou právní úpravou územně správního členění.

To je mimořádně důležité poučení.

Instituce mohou přežít vlastní původní důvod

Správní hranice mohou vzniknout:

v určitém politickém a ekonomickém systému.

Později však získají:

• nové funkce,
• novou identitu,
• nové instituce,
• nové datové využití.

Proto nelze říci:

hranice vznikla za minulého režimu → musí být automaticky zrušena.

Správná otázka je:

FUNGUJE DNES?

Stejně tak stáří není argumentem pro zachování

Opačně však neplatí:

funguje šedesát let → musí být správná.

Správní hranice mohou přetrvávat také kvůli:

institucionální setrvačnosti.

Každý nový systém nad nimi postaví:

• statistiky,
• úřady,
• organizace,
• informační systémy.

Jejich změna je potom:

stále dražší.

Institucionální setrvačnost

To je pro Model 77 mimořádně důležitý pojem.

Jakmile vytvoříme:

77 nových jednotek,

začnou se na jejich hranice postupně vázat:

• volby,
• organizace,
• rozpočty,
• statistiky,
• infrastruktura.

Za několik desetiletí může být jejich změna:

velmi nákladná.

Proto musí být první návrh:

datově mimořádně dobře připravený.

Okresní hranice jako datový systém

Okres postupně přestal být pouze:

úřadem.

Stal se také:

statistickou a organizační jednotkou.

To ukazuje, že správní hranice vytváří:

společný geografický jazyk státu.

Pokud několik institucí používá stejné hranice, lze jejich data:

snáze porovnávat.

To je skutečná výhoda.

Jednotná mapa má výhodu datové kompatibility

Na tomto místě musíme náš princip:

„jednota státu nevyžaduje jednu univerzální mapu“

doplnit.

Různé funkční mapy mohou být správné.

Současně však:

příliš mnoho neslučitelných map komplikuje data, koordinaci a odpovědnost.

Cílem tedy nemá být:

každá instituce má vlastní hranice.

Spíše:

STEJNOU MAPU POUŽÍVAT TAM, KDE TO DÁVÁ FUNKČNÍ SMYSL. ODLIŠNOU POUZE TAM, KDE PRO TO EXISTUJE DŮVOD.

Standardní územní stavebnice

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 může vytvořit:

standardizované územní stavební bloky.

Například:

OBEC

→ základní jednotka,

ZEMSKÝ OBVOD

→ složen z celých obcí.

Specializovaná instituce by pak mohla mít obvod například:

3 nebo 5 zemských obvodů,

pokud to odpovídá její funkci.

Výhodou by byla:

datová kompatibilita bez nutnosti jedné univerzální mapy.

Hranice mají pokud možno respektovat nižší jednotky

Zákon z roku 1960 stanovil, že území krajů se skládá:

z území okresů.

Tím vytvářel:

skladebnou hierarchii území.

To je velmi praktický princip.

Model 77 by měl obdobně pokud možno platit:

ZEMSKÝ OBVOD = SOUBOR CELÝCH OBCÍ.

Neměl by běžně:

dělit obec mezi několik obvodů.

Skladebnost výrazně zjednodušuje správu

Pokud územní celky nejsou skladebné, komplikuje se:

• statistika,
• volby,
• rozpočet,
• odpovědnost,
• informační systémy.

Proto má být výchozím principem:

VYŠŠÍ JEDNOTKA SE SKLÁDÁ Z CELÝCH NIŽŠÍCH JEDNOTEK.

Výjimka musí mít:

velmi silný důvod.

Okresy jako správní velikost

Reforma 1960 vytvořila okresní jednotky, jejichž velikost se z dnešního pohledu může částečně blížit představě:

nadobecního funkčního území.

To je pro Model 77 zajímavé.

Před automatickým návrhem úplně nové mapy má smysl testovat:

DO JAKÉ MÍRY LZE VYUŽÍT EXISTUJÍCÍ NEBO HISTORICKÉ OKRESNÍ VAZBY.

Ne proto, že:

„okres je historicky správný“,

ale proto, že již vytvořil:

dlouhodobé spádové a institucionální vazby.

Model 77 nesmí ignorovat okresní dědictví

Pokud navrhneme obvod s hranicemi zcela opačnými než:

• dlouhodobá doprava,
• bývalé okresní vazby,
• pracovní spádovost,

musíme být schopni vysvětlit:

proč je nová hranice lepší.

Historický okres tedy může být:

jedním z referenčních modelů.

Nikoli:

povinnou šablonou.

Číslo 77 vyžaduje zvláštní test proti okresům

To bude jedna z nejdůležitějších částí Modelu 77.

Musíme porovnat:

NAVRŽENÝCH ~77 ZEMSKÝCH OBVODŮ

s různými historickými a současnými územními strukturami.

Například:

POČET OBYVATEL

ROZLOHA

CENTRUM

DOJEZDOVÁ DOBA

HOSPODÁŘSKÁ SPÁDOVOST

SPRÁVNÍ KAPACITA.

Pokud se ukáže, že určité historické okresní hranice stále velmi dobře odpovídají funkčním regionům:

nemá smysl je měnit jen kvůli novosti návrhu.

Reforma 1960 byla systémová

Dobový návrh nepočítal pouze:

s novou mapou.

Předpokládal, že se v souladu s novým územním členěním přebuduje územní organizace:

národních výborů

a

ostatních státních orgánů v krajích, okresech a obcích,

a to nejpozději k 1. červenci 1960.

To znamená:

MAPA → INSTITUCE → SPRÁVNÍ SÍŤ.

Model 77 nemá automaticky postupovat stejně

Tady naopak doporučujeme opačnou logiku:

FUNKCE → INSTITUCE → POTŘEBNÁ SPÁDOVOST → ÚZEMÍ.

Nová samosprávná mapa tedy nemá automaticky způsobit:

překreslení všech státních úřadů.

Reforma 1960 nám ukazuje, jak rozsáhlý zásah by takový postup znamenal.

Koncentrace správní kapacity

Jedním z racionálně analyzovatelných prvků reformy byla snaha vytvořit:

větší územní celky schopné komplexnějšího plánování a odborné správy.

To je relevantní dodnes.

Specializovanou správu často nelze efektivně provozovat:

v příliš malých jednotkách.

Například kvůli:

• nízkému počtu případů,
• nedostatku odborníků,
• vysokým fixním nákladům.

Ale digitalizace mění minimální velikost jednotky

Roku 1960 bylo nutné odborníka zpravidla:

fyzicky umístit do úřadu.

Dnes může několik území sdílet:

jedno odborné centrum

a občan s ním komunikovat:

digitálně.

To znamená, že správní kapacitu již nemusíme vytvářet:

v každém zemském obvodu zvlášť.

Politická úroveň a odborná kapacita se mohou oddělit

To je jedno z nejdůležitějších moderních poučení.

Můžeme mít:

77 DEMOKRATICKY ODPOVĚDNÝCH JEDNOTEK

ale například:

15 ODBORNÝCH CENTER URČITÉ SLUŽBY.

Pokud je jejich vztah jasně definován.

Tím lze spojit:

místní politickou odpovědnost

s:

odbornou koncentrací.

Centralizace kapacity není centralizace politiky

Je třeba rozlišit:

SDÍLENOU ODBORNOU SLUŽBU

od

CENTRÁLNÍHO POLITICKÉHO ROZHODOVÁNÍ.

Více zemských obvodů může například využívat:

společnou odbornou organizaci.

To neznamená, že musí:

sdílet stejnou politiku ve svých zákonných kompetencích.

Reforma 1960 a správní centra

Velké kraje výrazně zvýšily význam několika měst:

Prahy, Českých Budějovic, Plzně, Ústí nad Labem, Hradce Králové, Brna a Ostravy.

To vytvořilo:

silnou koncentraci regionálních správních funkcí.

Některá další významná města naopak přišla o:

krajskou pozici.

To ukazuje, že územní reforma může zásadně měnit:

hierarchii regionálních center.

Správní centrum má dlouhodobý ekonomický efekt

Status sídla regionálních institucí přináší:

• pracovní místa,
• poptávku po službách,
• koncentraci dalších institucí,
• dopravní vazby.

Správní mapa proto může:

ovlivnit regionální rozvoj sama o sobě.

Model 77 musí tento dopad:

předem analyzovat.

77 obvodů může posílit více středních měst

To může být jedním z možných dopadů Modelu 77.

Rozptýlení části správních funkcí do většího počtu center by mohlo:

změnit geografii veřejné zaměstnanosti a služeb.

To není automaticky:

výhoda ani nevýhoda.

Je to:

dopad, který je nutné měřit.

Administrativní decentralizace versus ekonomická efektivita

Více správních center znamená:

větší dostupnost.

Současně může znamenat:

vyšší fixní náklady.

Méně center může přinést:

úspory z rozsahu,

ale také:

větší vzdálenost.

Proto potřebujeme hledat:

bod, kde se oba efekty vyvažují.

Náklady dostupnosti

Při hodnocení veřejné správy nelze sledovat pouze:

náklady úřadu.

Musíme sledovat také:

náklady občana.

Například:

• cestovní čas,
• dopravní náklad,
• čas zaměstnavatele,
• ztracený pracovní čas.

Centralizovaný úřad může být:

levnější pro stát

a současně:

dražší pro společnost.

Celkové společenské náklady

Model 77 by proto měl hodnotit:

NÁKLAD VEŘEJNÉ SPRÁVY

plus

NÁKLAD OBČANA NA PŘÍSTUP K NÍ.

Digitální služba může druhou část:

dramaticky snížit.

Proto mohou být optimální hranice v roce 2026 jiné než:

v roce 1960.

Změna dopravní geografie

Dobová reforma zohledňovala:

dopravní hlediska.

Od té doby se však zásadně změnila:

• dálniční síť,
• železniční dostupnost,
• suburbanizace,
• každodenní dojížďka.

To znamená:

správní centrum vhodné v roce 1960 nemusí být automaticky optimální dnes.

Model 77 potřebuje současné dojezdové mapy

Při návrhu hranic tedy nemáme používat pouze:

vzdálenost v kilometrech.

Mnohem užitečnější bude:

REÁLNÁ DOJEZDOVÁ DOBA.

Například:

30 MINUT

45 MINUT

60 MINUT.

To umožní vytvářet skutečně:

funkční spádová území.

Reforma 1960 a centralizovaný režim

Stejně jako při hodnocení reformy 1949 musíme oddělit:

technickou organizaci území

od:

politického systému.

Reforma vznikala v podmínkách socialistického Československa a byla spojována s tehdejším plánovaným hospodářstvím a systémem národních výborů. Dobová parlamentní argumentace výslovně mluvila o ekonomických správních celcích a o prohlubování tehdejšího socialistického modelu správy.

Proto ji nelze chápat jako:

model moderní demokratické samosprávy.

Technická hranice může být použitelná i po změně režimu

Současně ale platí:

původ hranice a její dnešní funkčnost nejsou totéž.

Okresní hranice vytvořená v roce 1960 mohla později fungovat:

v demokratickém státě pro jiné účely.

Proto musíme oddělovat:

POLITICKÝ PŮVOD

od

SOUČASNÉ PRAKTICKÉ POUŽITELNOSTI.

Toto rozlišení je zásadní pro celý projekt

Deklarace nemá hodnotit instituci podle otázky:

Kdo ji historicky vytvořil?

Má hodnotit:

Jakou funkci dnes plní?

To je metodicky velmi důležité.

Jinak by se reforma změnila:

z funkční analýzy v historický soud.

Reforma 1960 a stabilita hranic

Zákon stanovil, že vytvoření nebo zrušení kraje, podstatná změna jeho území nebo změna jeho sídla se provádí:

zákonem.

Menší úpravy mohly být řešeny jednoduššími nástroji.

To představuje zajímavou rovnováhu:

ZÁKLADNÍ MAPA → VYSOKÁ STABILITA

DROBNÉ ZMĚNY → URČITÁ FLEXIBILITA.

Podobný princip může být vhodný pro Model 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Vznik, zánik nebo zásadní změna zemského obvodu může vyžadovat:

ZÁKON.

Drobná technická korekce hranice může mít:

jednodušší proceduru.

Tím lze spojit:

STABILITU

a

ADAPTABILITU.

Hranice nesmí měnit samotný obvod podle vlastní vůle

Pokud by zemský obvod mohl jednoduše:

sám měnit své hranice,

mohl by vzniknout konflikt:

• daňových zájmů,
• politických zájmů,
• majetku.

Proto musí existovat:

celostátní pravidla změny území.

Souhlas dotčených území

Moderní demokratický systém může navíc vyžadovat větší roli:

dotčených obcí a obyvatel.

Historické správní reformy byly často prováděny:

shora.

Model 77 má zkoumat, zda by významná změna příslušnosti obce měla vyžadovat například:

• stanovisko obce,
• veřejnou konzultaci,
• případně jiný demokratický mechanismus.

Konkrétní model zůstává:

otevřenou otázkou.

Územní reforma jako datový problém

Reforma 1960 vytvořila přehledný systém:

KRAJ → OKRES → OBEC.

Moderní stát však může vytvářet podobnou přehlednost:

datově,

aniž by všechny služby používaly:

stejnou geografickou hierarchii.

Klíčem je:

JEDNOZNAČNÝ IDENTIFIKÁTOR ÚZEMÍ A VZÁJEMNÁ DATOVÁ PŘEVODITELNOST.

Digitální stát nepotřebuje administrativní jednoduchost pouze prostřednictvím hranic

Ve 20. století bylo velmi praktické mít:

jednu mapu, protože evidence byla často papírová.

Moderní informační systém může pracovat:

s více územními vrstvami současně.

To umožňuje větší:

funkční specializaci.

Ale jen pokud jsou data:

standardizovaná a interoperabilní.

Příliš mnoho map však občanovi komplikuje odpovědnost

Technicky lze vytvořit:

desítky překrývajících se obvodů.

Demokraticky však vzniká problém:

Kdo je za službu odpovědný?

Proto má být počet různých správních map:

co nejnižší, ale ne uměle jednotný.

Pravidlo:

STEJNÁ MAPA, KDE TO FUNGUJE → ODLIŠNÁ MAPA, KDE JE PRO TO PROKAZATELNÝ DŮVOD.

Reforma 1960 jako test škálování

Pro Model 77 můžeme reformu použít jako historický experiment:

CO SE STALO, KDYŽ SE SPRÁVNÍ JEDNOTKY VÝRAZNĚ ZVĚTŠILY?

Budeme chtít zkoumat například:

SPRÁVNÍ NÁKLADY

POČET ÚŘEDNÍKŮ

DOSTUPNOST SPRÁVY

ODBORNOU KAPACITU

REGIONÁLNÍ ROZVOJ.

Teprve z takových údajů lze vyvozovat:

skutečné poučení.

Počet úřadů není jediný ukazatel úspory

Sloučení tří úřadů do jednoho může snížit:

počet ředitelů a budov.

Může ale zvýšit:

• cestování,
• vzdálenost,
• komplikovanost řízení.

Proto:

MÉNĚ ÚŘADŮ ≠ AUTOMATICKY LEVNĚJŠÍ VEŘEJNÁ SPRÁVA PRO SPOLEČNOST.

Stejně tak více obvodů nemusí být automaticky dražší

Pokud moderní zemský obvod nebude mít:

vlastní kopii všech institucí,

může být fixní aparát výrazně menší.

Model 77 tedy musíme ocenit:

podle skutečné organizační struktury,

nikoli jednoduchým násobením:

77 × dnešní krajský úřad.

To by bylo metodicky chybné.

Zemský obvod nesmí být zmenšený dnešní kraj

To je jeden z nejdůležitějších závěrů.

Pokud vytvoříme:

77 jednotek

a každá dostane:

všechny současné krajské struktury,

náklady mohou být velmi vysoké.

Model 77 musí být konstruován:

od kompetencí.

Možná zjistíme, že zemský obvod potřebuje:

mnohem štíhlejší administrativu.

Reforma 1960 ukazuje hodnotu odborného centra

Velký kraj dokázal koncentrovat:

specializované odborné kapacity.

Tuto výhodu můžeme zachovat i bez:

velkého politického kraje.

Moderním nástrojem může být:

SDÍLENÉ ODBORNÉ CENTRUM.

Například pro několik zemských obvodů.

Sdílená administrativa nemusí znamenat sdílenou samosprávu

Obvody mohou sdílet:

odborný servis

a přitom mít:

vlastní demokratická rozhodnutí.

To může být důležitým stavebním principem Modelu 77.

Reforma 1960 a veřejné služby

Je důležité připomenout, že hranice správního území nemusí odpovídat:

skutečnému spádu veřejné služby.

Nemocnice, školy nebo doprava mohou přirozeně sloužit obyvatelům:

z několika správních jednotek.

Proto jsme již u veřejných služeb stanovili:

ÚZEMNÍ ORGANIZACE VEŘEJNÉ SLUŽBY NEMUSÍ AUTOMATICKY KOPÍROVAT HRANICE ZEMSKÝCH OBVODŮ.

Historická reforma tuto otázku znovu potvrzuje.

Praha jako zvláštní případ

Zákon z roku 1960 již pracoval s Prahou:

mimo standardní krajské členění.

Praha tvořila samostatnou územní jednotku a dělila se na deset obvodů.

To ukazuje:

asymetrie nemusí být chybou.

Metropolitní oblast může mít:

jiné správní potřeby než běžné území.

Model 77 nemusí být mechanicky symetrický

To je důležité například pro:

Prahu

a potenciálně další velká města.

Nemusí platit:

každý zemský obvod má přesně stejnou vnitřní strukturu.

Základní právní postavení může být:

jednotné,

ale některé funkční prvky mohou zohlednit:

metropolitní podmínky.

Asymetrie však potřebuje důvod

Nemá vzniknout:

výjimka pro každého, kdo si ji politicky prosadí.

Musí existovat:

objektivní kritérium.

Například:

• počet obyvatel,
• metropolitní charakter,
• specifická koncentrace funkcí.

Pravidlo:

STEJNÉ PODMÍNKY → STEJNÁ PRAVIDLA

ODLIŠNÁ FUNKČNÍ SITUACE → ODŮVODNĚNÁ ODCHYLKA.

Reforma 1960 a následná federalizace

Je také důležité, že územní mapa z roku 1960 později přežila zásadní změny politického uspořádání Československa včetně federalizace roku 1968.

To znovu ukazuje:

SPRÁVNÍ MAPA A ÚSTAVNÍ SYSTÉM JSOU PROPOJENÉ, ALE NEJSOU TOTOŽNÉ.

Stejná územní struktura může být používána:

v různých ústavních podmínkách.

Pozdější změny

Systém samozřejmě nezůstal úplně neměnný.

Například v roce 1968 vznikly na Slovensku další okresy, což ukazuje, že i krátce po reformě bylo možné původní strukturu upravovat podle zjištěných potřeb.

To podporuje princip:

REFORMA MUSÍ UMOŽNIT KOREKCI.

Pilotní logika Modelu 77

Model 77 může na rozdíl od historických reforem využít:

digitální simulaci ještě před změnou hranic.

Můžeme například modelovat:

• počet obyvatel,
• daňovou kapacitu,
• dojezdové časy,
• síť služeb,
• administrativní náklady.

Teprve potom:

navrhnout hranici.

To je zásadní výhoda současnosti.

Virtuální Model 77 před skutečným Modelem 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Ještě před legislativní reformou může vzniknout:

DIGITÁLNÍ SIMULACE 77 OBVODŮ.

Ta nebude mít:

právní účinek.

Bude však možné testovat:

FINANCE

DEMOGRAFII

DOPRAVU

SLUŽBY

KOMPETENCE.

To může zabránit chybám, které historické reformy odhalily:

až po svém zavedení.

Reforma 1960 jako argument pro modelování variant

Místo jediného návrhu můžeme například porovnat:

VARIANTU 50

VARIANTU 77

VARIANTU 100

nebo jiné modely.

Ne proto, abychom:

opustili pracovní Model 77,

ale abychom ověřili:

zda je právě přibližně 77 jednotek skutečně funkčním optimem.

To odpovídá metodice projektu.

Číslo musí přežít test

Model 77 je:

HYPOTÉZA.

Pokud data ukážou:

optimální počet je jiný,

projekt má být schopen:

svůj původní návrh změnit.

Historické reformy 1949 a 1960 dobře ukazují, proč je tato otevřenost důležitá.

Během jedenácti let totiž stát přešel:

od jednoho regionálního měřítka k výrazně jinému.

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

• Jaké přesné důvody vedly ke zrušení krajské soustavy z roku 1949?
• Jaké ekonomické regiony byly použity při konstrukci krajů roku 1960?
• Jakou roli hrály dopravní vazby?
• Jak se změnila průměrná velikost kraje a okresu?
• Kolik okresních úřadů fakticky zaniklo nebo bylo sloučeno?
• Jaké byly personální úspory reformy?
• Jaké byly skutečné finanční úspory?
• Jak se změnila dostupnost úřadů pro občany?
• Jak reforma ovlivnila význam jednotlivých krajských měst?
• Které hranice z roku 1960 odpovídají dnešním funkčním regionům?
• Které se naopak s dnešními vazbami rozcházejí?
• Nakolik dnešní dojížďkové regiony připomínají okresy z roku 1960?
• Může část okresního dědictví posloužit jako podklad pro Model 77?
• Jaké dnešní instituce stále používají okresní logiku?
• Jaké náklady vytváří překryv současných správních map?
• Jaká velikost území je dnes potřebná pro odbornou správní kapacitu?
• Nakolik digitalizace tuto minimální velikost změnila?
• Které odborné funkce mohou zemské obvody sdílet?
• Jak vytvořit společné územní stavební bloky pro veřejná data?
• Jak zachovat stabilní hranice a současně umožnit jejich dlouhodobou korekci?
• Jakou zvláštní úpravu potřebuje Praha a případně další metropolitní území?
• Co ukáže srovnání variant 50, 77 a 100 obvodů?

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Reforma 1960 je pro Model 77 významná především jako:

TEST VELIKOSTI SPRÁVNÍHO ÚZEMÍ.

Ukazuje výhody:

KONCENTRACE ODBORNÉ KAPACITY

SKLADEBNOSTI ÚZEMNÍ STRUKTURY

JEDNODUŠŠÍ DATOVÉ GEOGRAFIE.

Současně upozorňuje na rizika:

VELKÉ VZDÁLENOSTI

KONCENTRACE SPRÁVNÍCH FUNKCÍ DO NĚKOLIKA CENTER

AUTOMATICKÉHO PŘIZPŮSOBOVÁNÍ VŠECH INSTITUCÍ JEDNÉ MAPĚ.

Model 77 by proto měl převzít:

princip funkčního území a skladebnosti,

nikoli:

samotnou mapu z roku 1960.

Pracovní model

Budoucí zemský obvod by měl pokud možno splnit:

SKLADEBNOST

→ tvořen celými obcemi,

SPÁDOVOST

→ obyvatelé mají skutečné vazby k jeho centru nebo více centrům,

DOSTUPNOST

→ služby jsou dosažitelné,

KAPACITU

→ jednotka má dostatečnou populační a ekonomickou základnu,

FISKÁLNÍ ŽIVOTASCHOPNOST

→ dokáže financovat své kompetence v rámci nastaveného systému,

DEMOKRATICKOU ČITELNOST

→ občan dokáže určit, kdo za danou kompetenci odpovídá.

Teprve potom:

HRANICE.

Pracovní závěr

Reforma roku 1960 představovala jednu z největších koncentrací územní veřejné správy v moderní československé historii. Zákon č. 36/1960 Sb. vytvořil v českých zemích sedm velkých krajů a hlavní město Prahu jako samostatnou územní jednotku a současně výrazně snížil počet okresních správních celků.

Dobové zdůvodnění vycházelo mimo jiné z ekonomických, dopravních, územních a kulturních vazeb a z představ o vytvoření větších ekonomicko-správních oblastí.

Pro Deklaraci odpovědného státu však není důležitá otázka:

„Máme obnovit kraje z roku 1960?“

Důležitější je otázka:

„Co se stane s kvalitou správy, když výrazně změníme velikost správní jednotky?“

Historická zkušenost ukazuje, že větší jednotka může přinést:

ODBORNOU SPECIALIZACI A KONCENTRACI KAPACITY.

Menší jednotka může přinést:

VĚTŠÍ DOSTUPNOST A POLITICKOU BLÍZKOST.

Moderní stát však díky digitalizaci může část tohoto historického konfliktu překonat:

POLITICKÁ ODPOVĚDNOST MŮŽE BÝT DECENTRALIZOVANÁ, ZATÍMCO SPECIALIZOVANÁ ODBORNÁ KAPACITA MŮŽE BÝT SDÍLENÁ.

Pro Model 77 proto platí:

NEPOTŘEBUJEME 77 KOPIÍ CELÉHO STÁTU. POTŘEBUJEME PŘIBLIŽNĚ 77 FUNKČNÍCH JEDNOTEK S JASNĚ VYMEZENOU ODPOVĚDNOSTÍ.

A nejdůležitější metodické poučení:

POČET OBVODŮ NESMÍ BÝT VÝCHOZÍM DOGMATEM. MUSÍ BÝT VÝSLEDKEM TESTU FUNKCÍ, KAPACITY, DOSTUPNOSTI A FINANCÍ.

Proto budeme Model 77 ověřovat proti alternativám a historickým zkušenostem.

Jestliže analýza potvrdí přibližně 77 jednotek:

model získá datovou oporu.

Pokud ukáže jiný výsledek:

musí se změnit model, nikoli data.

Prameny a další četba

Zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, vytvořil novou krajskou a okresní strukturu Československa. V českých zemích stanovil sedm krajů a Prahu jako samostatnou územní jednotku.

Vládní návrh zákona počítal s tím, že novému územnímu členění bude přizpůsobena také organizace národních výborů a ostatních státních orgánů, a spojoval reformu se zásadní redukcí počtu okresních správních celků.

Při parlamentním projednávání reformy byla tvorba nových krajů odůvodňována ekonomickými, politickými, kulturními, územními a dopravními hledisky a snahou vytvářet větší ekonomicko-správní oblasti.

Zákon č. 36/1960 Sb. měl mimořádně dlouhý právní život a byl zrušen až k 1. lednu 2021. To dobře ilustruje dlouhodobou institucionální setrvačnost územních reforem.