Stát

Stát představuje nejvyšší úroveň veřejné moci v České republice. V rámci zkoumaného uspořádání není další územní jednotkou nad regionem, ale společným rámcem pro celé území republiky, její občany, právní řád a instituce.

V pracovním systému projektu lze základní vztah vyjádřit:

OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → STÁT

Základní otázkou této kapitoly proto není, jak vytvořit další správní stupeň, ale:

Co musí zůstat společnou odpovědností státu a které záležitosti naopak nemusí být řízeny z celostátní úrovně?

Stát jako společný rámec

FAKT

Česká republika je podle čl. 1 Ústavy svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Ústava současně rozděluje státní moc na zákonodárnou, výkonnou a soudní a upravuje postavení územní samosprávy.

Stát tedy nelze ztotožňovat pouze s vládou nebo ministerstvy.

Do jeho ústavního systému patří mimo jiné:

• Parlament,
• prezident republiky,
• vláda,
• ministerstva a další správní orgány,
• soudy,
• další ústavní a zákonem vytvořené instituce.

Územní samospráva je součástí veřejné správy, ale není pouze místní pobočkou centrální vlády.

Co má být společné pro celou republiku

Princip subsidiarity neznamená, že stát má předávat všechny možné pravomoci nižším úrovním.

Některé funkce vyžadují jednotnou odpovědnost za celé území České republiky.

Obecně mohou být důvodem pro celostátní výkon zejména:

• jednotnost právního řádu,
• ochrana základních práv,
• bezpečnost státu,
• potřeba celostátní koordinace,
• ochrana společných strategických zájmů,
• zajištění minimálních standardů veřejných služeb,
• řešení problémů přesahujících hranice jednotlivých obvodů.

Nejde však o automatický seznam kompetencí.

Každá významná agenda musí být posouzena samostatně.

Jednota práva

Jednou ze základních funkcí státu je vytváření a ochrana společného právního rámce.

Občan nemá mít jiná základní práva podle toho, ve kterém zemském obvodu žije.

Projekt proto vychází z principu:

Jednota práva při možné rozmanitosti správy.

To znamená, že způsob organizace některých veřejných služeb může být územně rozdílný, zatímco základní právní pravidla, práva občana a zákonem stanovené povinnosti musí zůstat společné.

Rozmanitost správy tedy nesmí vést k rozpadu právní jednoty republiky.

Zákonodárství

FAKT

Zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu, který tvoří Poslanecká sněmovna a Senát.

V rámci případné reformy územního uspořádání je proto nutné rozlišovat mezi:

právem státu stanovovat obecná pravidla

a

pravomocí nižších úrovní rozhodovat o způsobu jejich praktického naplnění v mezích zákona.

Jednou z důležitých otázek projektu bude, jak velký prostor má zákon ponechávat místnímu a regionálnímu rozhodování.

Výkonná moc a státní správa

Celostátní úroveň potřebuje instituce schopné uskutečňovat rozhodnutí, koordinovat veřejné politiky a vykonávat státní správu.

Ministerstva jsou ústředními orgány státní správy pro zákonem vymezené oblasti. Například Ministerstvo vnitra je ústředním orgánem pro řadu oblastí vnitřní správy a bezpečnosti a rovněž pro územní členění státu.

Současný systém však část státní správy vykonává prostřednictvím územních samosprávných celků v přenesené působnosti. Stát na tento výkon poskytuje obcím a dalším příslušným samosprávám finanční příspěvek.

To otevírá důležitou otázku:

Musí stát určitou správní činnost vykonávat vlastní institucí, nebo ji může vykonávat nižší úroveň podle jednotných státních pravidel?

Stát nemusí všechno sám vykonávat

Je důležité rozlišovat mezi třemi různými rolemi:

STÁT STANOVÍ PRAVIDLO

STÁT ODPOVÍDÁ ZA STANDARD

STÁT SLUŽBU SÁM PROVOZUJE

Tyto role nejsou totožné.

Stát například může stanovit minimální standard určité veřejné služby, aniž by musel každé zařízení osobně provozovat prostřednictvím centrální instituce.

Právě toto rozlišení může být pro další tvorbu Modelu 77 zásadní.

U každé veřejné agendy proto budeme hledat odpověď na otázky:

• Kdo stanovuje pravidla?
• Kdo rozhoduje?
• Kdo službu vykonává?
• Kdo ji financuje?
• Kdo odpovídá za výsledek?
• Kdo kontroluje dodržování pravidel?

Co by nemělo být centralizováno bez důvodu

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Pokud určitou záležitost dokáže obec nebo zemský obvod vykonávat účinněji, hospodárněji a s dostatečnou právní ochranou, samotná tradice centrálního řízení není dostatečným důvodem pro její ponechání na úrovni státu.

Stát by proto neměl rozhodovat o místních nebo regionálních záležitostech pouze proto, že k tomu historicky získal kompetenci.

Každá významnější centralizovaná kompetence má být schopna odpovědět na otázku:

Proč musí být toto rozhodnutí učiněno pro celou republiku?

Pokud takový důvod neexistuje, je namístě posoudit nižší úroveň.

Co naopak vyžaduje celostátní odpovědnost

Existují funkce, u nichž může být silný důvod pro celostátní řízení.

Typicky jde o oblasti spojené například s:

• ústavním pořádkem,
• základním právním rámcem,
• zahraničními vztahy,
• obranou státu,
• ochranou státních hranic,
• celostátní bezpečností,
• nejvyššími soudními institucemi,
• makroekonomickou a fiskální koordinací,
• strategickou infrastrukturou celostátního významu.

Ani zde však nemusí platit, že veškerý praktický výkon musí být centralizován.

Je třeba rozlišovat strategickou odpovědnost státu a praktický výkon služby.

Celostátní standard a místní provedení

Jedním z možných principů budoucího systému může být:

Stát stanoví minimum. Nižší úroveň rozhoduje o způsobu dosažení výsledku.

Například u určité veřejné služby může stát určit:

• základní právo občana,
• minimální dostupnost,
• bezpečnostní pravidla,
• kvalifikační požadavky,
• způsob kontroly.

Zemský obvod nebo obec může následně rozhodovat, jak službu v rámci těchto pravidel konkrétně zorganizuje.

Takový systém může spojovat rovnost základních práv s místní odpovědností.

Není však vhodný automaticky pro každou oblast.

Stát jako garant

Stát nemusí být pouze provozovatelem.

V některých oblastech může mít především roli garanta.

To znamená, že stanoví pravidla a odpovídá za to, že určitá základní služba nebo ochrana je dostupná na celém území republiky, přestože její konkrétní zajištění může ležet na nižší úrovni.

Toto rozlišení může být užitečné zejména při hledání rovnováhy mezi:

jednotou státu

a

subsidiaritou.

Solidarita mezi územími

Jednotlivé části České republiky nemají stejné hospodářské, demografické ani geografické podmínky.

Pokud mají mít obce a zemské obvody větší odpovědnost, musí existovat mechanismus, který zabrání tomu, aby základní veřejné služby závisely pouze na ekonomické síle konkrétního území.

Stát proto může mít významnou roli při nastavení solidarity a finančního vyrovnávání.

Zároveň platí zásada Deklarace:

Solidarita nesmí dlouhodobě odměňovat nehospodárnost.

Úkolem finanční části projektu proto bude hledat mechanismus, který dokáže současně chránit dostupnost základních služeb a zachovat odpovědnost jednotlivých území za vlastní hospodaření.

Kontrola zákonnosti

Decentralizace veřejné správy neznamená, že nižší úrovně veřejné moci přestanou podléhat právní kontrole.

Současný systém například počítá s dozorem a kontrolou výkonu samostatné i přenesené působnosti územních samosprávných celků. Ministerstvo vnitra vykonává zákonem stanovené dozorové a kontrolní činnosti a stát koordinuje kontrolu části přenesené státní správy.

Případný nový model proto musí určit:

• kdo kontroluje zákonnost rozhodování zemských obvodů,
• kdo kontroluje jejich hospodaření,
• jak se řeší konflikt mezi obvodem a státem,
• kdo chrání práva občana proti rozhodnutí nižší úrovně.

Samostatnost nesmí znamenat nekontrolovatelnost.

Krizové situace

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Běžný systém veřejné správy musí být schopen fungovat také za mimořádných podmínek.

Krizová situace může vyžadovat větší míru celostátní koordinace než běžný provoz.

Projekt proto musí zkoumat:

• kdy smí stát převzít koordinaci,
• kdo může takové rozhodnutí učinit,
• na jak dlouho,
• kdo jej kontroluje,
• kdy se pravomoc vrací na běžnou úroveň.

Platí princip Deklarace:

Mimořádné pravomoci mají být přesně vymezené, časově omezené a kontrolované.

Stát a zemský obvod

Pro navrhovaný systém bude jedním z nejdůležitějších vztahů:

ZEMSKÝ OBVOD ↔ STÁT

Pokud nebude tento vztah přesně vymezen, vznikne pouze jiná podoba dnešního překrývání kompetencí.

U každé agendy musí být proto jasné:

STÁT

• co stanovuje,
• co financuje,
• co kontroluje,
• co vykonává přímo,

a

ZEMSKÝ OBVOD

• o čem rozhoduje,
• co financuje,
• co provozuje,
• za co politicky a správně odpovídá.

Nesmí vznikat systém, ve kterém stát rozhodne, zemský obvod zaplatí a občan neví, kdo nese odpovědnost za výsledek.

Stát a obec

Stejně důležitý je vztah státu k obcím.

Ne každá záležitost musí procházet přes zemský obvod.

Mohou existovat oblasti, ve kterých stát stanoví celostátní pravidla a obec je přímo vykonává.

Budoucí systém proto nemá být mechanickou hierarchií, v níž každá informace a rozhodnutí musí postupovat:

obec → obvod → stát

a zpět.

Úrovně mají mít vlastní jasně vymezené odpovědnosti.

Jednodušší stát neznamená slabší stát

Jedním z důležitých rozlišení projektu je rozdíl mezi:

rozsahem institucí

a

schopností státu jednat.

Stát s menším množstvím centrálně vykonávaných agend nemusí být slabším státem.

Pokud má jasné pravomoci, funkční instituce, dostatečné zdroje a schopnost prosazovat právo, může být naopak v klíčových funkcích účinnější.

Cílem proto není oslabovat stát.

Cílem je určit, kde má být stát silný a kde jeho přímé řízení není potřebné.

Co má zůstat státu?

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Při další práci bude třeba projít jednotlivé oblasti veřejné správy a u každé určit:

Musí stát rozhodovat?

Je potřeba jednotné rozhodnutí pro celé území republiky?

Musí stát stanovovat pravidla?

Je nezbytný jednotný právní nebo kvalitativní standard?

Musí stát financovat?

Je služba součástí celostátní solidarity nebo strategického zájmu?

Musí stát službu přímo vykonávat?

Nebo ji může účinněji zajišťovat obec či zemský obvod?

Musí stát kontrolovat?

Jaká forma nezávislé kontroly je potřebná?

Právě odpovědi na tyto otázky vytvoří skutečnou kompetenční mapu Modelu 77.

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 pracuje s jednoduchou základní strukturou:

OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → STÁT

Stát zde nepředstavuje další územní vrstvu, ale společnou celostátní úroveň České republiky.

Model předpokládá, že některé současné kompetence mohou být přeneseny blíže občanovi, pokud analýza prokáže, že je obec nebo zemský obvod dokáže vykonávat odpovědněji a účinněji.

Současně musí zůstat zachována dostatečně silná celostátní úroveň pro oblasti, které vyžadují:

• jednotu práva,
• ochranu základních práv,
• bezpečnost,
• celostátní koordinaci,
• solidaritu,
• ochranu společných strategických zájmů.

Přesné rozdělení není v této fázi definitivním závěrem.

Musí vzniknout postupným posouzením jednotlivých veřejných funkcí.

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

• Které kompetence musí být výlučně celostátní?
• Kde má stát pouze stanovovat pravidla?
• Kde má být garantem minimálního standardu?
• Které služby musí stát přímo provozovat?
• Které dnešní kompetence lze převést na zemské obvody?
• Které lze převést přímo na obce?
• Jak nastavit finanční solidaritu mezi obvody?
• Jak kontrolovat zákonnost rozhodování zemských obvodů?
• Jak řešit spory mezi státem a obvodem?
• Jaké celostátní standardy musí být zachovány?
• Jak zabránit opětovnému postupnému soustřeďování kompetencí v centru?
• Jak současně zabránit přílišné fragmentaci státu?
• Jak nastavit fungování systému během krizových situací?

Pracovní závěr

Stát má v navrhovaném systému zůstat společným právním, bezpečnostním a institucionálním rámcem České republiky.

Smyslem Modelu 77 není nahradit stát regionálními jednotkami ani vytvořit mezi nimi další správní mezistupně.

Cílem je přesněji rozlišit:

co musí být společné pro celou republiku

a

co může být rozhodováno blíže občanovi.

Otázka proto nezní:

„Jak zmenšit stát?“

ale:

„Co musí stát dělat sám, co má pouze garantovat a co může odpovědně ponechat obcím a zemským obvodům?“

Teprve odpověď na tuto otázku umožní určit skutečnou podobu systému:

OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → STÁT

Prameny a další četba

• Ústava České republiky – základní charakter státu, rozdělení státní moci a územní samospráva.
• Ministerstvo vnitra ČR – působnost ministerstva a ústřední státní správy.
• Ministerstvo vnitra ČR – dozor a kontrola územních samosprávných celků.
• Ministerstvo vnitra ČR – financování výkonu státní správy v přenesené působnosti.