Přerozdělování

Odhadovaný čas čtení: 19minut 7 views

Přerozdělování veřejných prostředků je nevyhnutelnou součástí moderního státu. Jednotlivé obce, regiony i skupiny obyvatel mají rozdílnou ekonomickou sílu, rozdílné náklady a rozdílné potřeby. Veřejné finance proto nejsou založeny pouze na principu, že každý územní celek hospodaří výhradně s tím, co bylo vybráno na jeho území.

Pro Deklaraci odpovědného státu však není otázkou pouze:

Kolik prostředků se má přerozdělovat?

Důležitější jsou otázky:

Proč se prostředky přerozdělují?

Podle jakých pravidel?

Mezi kterými úrovněmi?

Co má solidarita vyrovnávat?

A kde začíná přerozdělování oslabovat odpovědnost za vlastní rozhodování?

Základním principem projektu je:

Solidarita má vyrovnávat objektivní rozdíly, nikoli dlouhodobě nahrazovat odpovědné hospodaření.

Co znamená přerozdělování

Pojem přerozdělování může označovat několik odlišných procesů.

Je proto vhodné je od sebe oddělit.

Přerozdělování mezi veřejnými rozpočty

Část vybraných veřejných příjmů je rozdělována mezi:

stát,

regionální úroveň

obce.

Typickým příkladem je rozpočtové určení daní.

Přerozdělování mezi územími

Daňové příjmy nebo transfery mohou být rozdělovány tak, aby ekonomicky slabší nebo objektivně nákladnější území měla dostatečné prostředky pro výkon veřejných funkcí.

Přerozdělování mezi obyvateli

Daňový a sociální systém může přenášet část prostředků mezi různými skupinami obyvatel.

Tato kapitola se soustředí především na fiskální vztahy mezi jednotlivými veřejnými rozpočty a územími. Sociální politika a přerozdělování příjmů mezi jednotlivci vyžadují samostatnou analýzu.

Současný systém již rozsáhle přerozděluje

FAKT

Český systém veřejných financí již dnes používá rozsáhlé sdílení daňových výnosů.

Od 1. ledna 2026 připadá například z celostátního hrubého výnosu DPH a vybraných daní z příjmů:

10,23 % krajům,

25,93 % obcím,

a zbývající základní podíl státnímu rozpočtu.

U daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti získávají obce ještě další 1,5% podíl podle zákonného mechanismu.

Nejde tedy o systém, ve kterém by daň vybraná na určitém místě automaticky zůstávala pouze tam.

Výnos významných daní se nejprve stanovuje celostátně a následně se zákonným způsobem rozděluje.

Vertikální přerozdělování

První základní formou je vertikální přerozdělování.

Jde o rozdělení veřejných příjmů mezi jednotlivé úrovně:

STÁT

REGIONÁLNÍ ÚROVEŇ

OBCE

Například část celostátního výnosu DPH připadá státnímu rozpočtu a další část obcím a krajům.

Vertikální rozdělení by mělo odpovídat především tomu:

jaké kompetence jednotlivé úrovně vykonávají

kolik jejich výkon stojí.

Pokud se změní rozdělení kompetencí, musí se změnit také rozdělení příjmů.

Horizontální přerozdělování

Druhým principem je horizontální přerozdělování.

Jde o rozdělení prostředků mezi jednotky stejné úrovně.

Například část daňových výnosů určená obcím není rozdělena jednoduše podle toho, kolik daní bylo vybráno na území každé konkrétní obce.

Zákon používá přerozdělovací mechanismus, který pracuje s několika kritérii.

U obcí jde podle současného znění zákona mimo jiné o:

počet obyvatel,
velikost katastrálního území,
počet dětí, žáků a studentů ve vybraných školských zařízeních,
přepočítací koeficienty související s velikostí obce.

Současný systém tedy již dnes kombinuje princip solidarity s pokusem zohledňovat některé rozdílné náklady obcí.

Přerozdělení není totéž co dotace

Toto rozlišení je důležité.

Systémové přerozdělení

Probíhá podle předem známého zákonného pravidla.

Například obec získává zákonem vypočtený podíl na sdílených daních.

Nemusí o něj jednotlivě žádat.

Dotace

Peníze jsou poskytovány na určitý účel nebo projekt podle zvláštních podmínek.

Oba mechanismy mají své místo.

Pro základní financování stabilních kompetencí je však zpravidla vhodnější předvídatelný systémový příjem než každoroční soutěž o dotace.

Proč je solidarita potřebná

Územní jednotky nemají stejné podmínky.

Rozdíly mohou vznikat například v:

počtu obyvatel,
hustotě osídlení,
ekonomické aktivitě,
věkové struktuře,
geografii,
dopravní dostupnosti,
nákladech infrastruktury.

Řídce osídlená oblast může například potřebovat delší komunikace nebo nákladnější dopravní obslužnost na jednoho obyvatele.

Ekonomicky silné město může mít naopak vysoké příjmy, ale současně poskytovat služby velkému množství lidí, kteří v něm nebydlí.

Jednoduché pravidlo:

„Co se vybere na území, to tam zůstane“

proto nemusí odpovídat skutečným nákladům veřejných funkcí.

Rovnost neznamená stejnou částku

Solidarita neznamená, že všechny obce nebo regiony musí dostat stejný objem peněz.

Stejná částka na jednoho obyvatele také nemusí být spravedlivá.

Pokud mají jednotlivá území rozdílné:

náklady,
demografickou strukturu,
geografické podmínky,
rozsah poskytovaných služeb,

mohou potřebovat rozdílný objem prostředků.

Smyslem fiskálního vyrovnávání proto nemá být:

stejný rozpočet,

ale:

srovnatelná možnost plnit zákonem svěřené základní funkce.

Daňová kapacita

Pro budoucí Model 77 bude důležitý pojem daňová kapacita.

Ta vyjadřuje, jak silnou příjmovou základnu může určité území vytvořit.

Území s:

vysokou zaměstnaností,
intenzivní ekonomickou činností,
vysokou hodnotou majetku,

může mít výrazně jinou finanční kapacitu než strukturálně slabší oblast.

Pokud však obě území musí poskytovat podobný minimální rozsah veřejných služeb, vzniká otázka finančního vyrovnávání.

Výdajová potřeba

Na druhé straně je nutné sledovat výdajovou potřebu.

Dva zemské obvody se stejným počtem obyvatel nemusí mít stejné náklady.

Rozdíly mohou vznikat například kvůli:

rozloze,
sídelní struktuře,
věku obyvatel,
dopravní dostupnosti,
počtu škol,
infrastruktuře.

Budoucí přerozdělovací systém proto nemůže sledovat pouze schopnost území získávat příjmy.

Musí zohledňovat také objektivní náklady jeho kompetencí.

Fiskální mezera

Pro další metodiku projektu může být užitečný pracovní pojem:

FISKÁLNÍ MEZERA

Jde o rozdíl mezi:

objektivní schopností území financovat veřejné funkce

objektivními náklady těchto funkcí.

Zjednodušeně:

FISKÁLNÍ POTŘEBA − FISKÁLNÍ KAPACITA

Tento rozdíl může být jedním z podkladů pro mechanismus solidarity.

Nesmí však automaticky znamenat, že stát vždy pokryje celý deficit konkrétního rozpočtu.

Objektivní potřeba versus skutečný výdaj

To je zásadní rozdíl.

Pokud jeden obvod utratí více než jiný, ještě to neznamená, že má objektivně vyšší potřebu.

Vyšší výdaj může vzniknout například:

vyššími náklady území,
vyšší kvalitou služby,
ale také nehospodárností.

Přerozdělovací mechanismus proto nemá mechanicky vycházet z principu:

„Kdo více utratí, dostane více.“

To by mohlo vytvářet opačnou motivaci k úsporám.

Solidarita nesmí vytvářet nárok na ztrátu

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Jedním ze základních principů Modelu 77 může být:

Společný stát garantuje solidaritu při objektivních rozdílech, nikoli automatické proplácení rozpočtových ztrát samosprávy.

Pokud zemský obvod překročí svůj rozpočet v důsledku vlastního politického rozhodnutí, nemá automaticky vzniknout právo:

„stát rozdíl doplatí“.

Jinak by se oddělila:

pravomoc rozhodovat

odpovědnosti platit.

Morální hazard

Ekonomicky může příliš silná garance pomoci vytvářet tzv. morální hazard.

Pokud veřejná instituce ví, že negativní důsledky jejího rozhodnutí nakonec zaplatí jiná úroveň, může mít menší motivaci riziku předcházet.

Například:

výhodu výdaje získá obvod,

ale

případnou ztrátu převezme stát.

Takový systém není dlouhodobě slučitelný s finanční odpovědností.

Solidarita však nemůže zmizet

Opačný extrém by byl stejně problematický.

Pokud by každé území financovalo všechny služby pouze ze své vlastní ekonomické základny, mohly by vzniknout výrazné rozdíly v dostupnosti základních veřejných služeb.

Projekt proto nemůže vycházet z principu:

každý region pouze sám za sebe.

Česká republika zůstává společným státem.

Určitý základní rozsah veřejných práv a služeb proto musí být dostupný bez ohledu na ekonomickou sílu konkrétního regionu.

Minimální standard

Jedním z řešení může být spojení solidarity s minimálním celostátním standardem.

Stát může například určit:

jaký základní výsledek má být dostupný všem občanům.

Region nebo obec může následně zvolit způsob, jak jej zajistí.

Pokud objektivní podmínky území znamenají, že standard nelze financovat z jeho běžných zdrojů, může nastoupit vyrovnávací mechanismus.

Tím vzniká vazba:

STANDARD → OBJEKTIVNÍ NÁKLAD → VLASTNÍ KAPACITA → VYROVNÁNÍ

Přerozdělování má být podle pravidel, ne podle vyjednávání

Důležitým principem odpovědného systému je předvídatelnost.

Území by nemělo získávat základní financování podle toho:

kdo má lepší politické kontakty,
kdo hlasitěji vyjednává,
kdo každoročně uspěje v individuálním rozhodování centra.

Základní vyrovnávací mechanismus má být pokud možno:

zákonný,

předvídatelný,

transparentní

výpočtově ověřitelný.

Právě rozpočtové určení daní dnes představuje příklad systému, v němž jsou významné daňové příjmy rozdělovány podle zákonných pravidel.

Jednoduchost versus přesnost

Přerozdělovací vzorec může být jednoduchý.

Například:

částka na jednoho obyvatele.

Takový systém je velmi srozumitelný.

Nemusí však dostatečně zachytit rozdílné náklady.

Naopak systém s desítkami proměnných může teoreticky přesněji popsat situaci, ale stane se:

obtížně pochopitelným,
administrativně náročným,
snadno manipulovatelným změnou jednotlivých parametrů.

Budoucí model proto musí hledat rovnováhu mezi:

přesností

srozumitelností.

Kritéria musí být obtížně manipulovatelná

Pokud bude výše transferu záviset na určitém ukazateli, může vzniknout motivace tento ukazatel ovlivňovat.

Přerozdělovací systém by proto měl preferovat údaje, které jsou:

objektivní,
pravidelně aktualizované,
nezávisle ověřitelné,
obtížně účelově měnitelné.

Typickými příklady mohou být:

počet obyvatel,
věková struktura,
rozloha,
počet uživatelů konkrétní veřejné služby.

Ani tato kritéria však nejsou bez problémů a musí být posuzována podle účelu konkrétního transferu.

Přerozdělování a motivace k rozvoji

Příliš vyrovnávací systém může teoreticky vytvořit problém:

pokud území získá téměř stejnou finanční pozici bez ohledu na vlastní ekonomický rozvoj, může se oslabit motivace vytvářet lepší místní podmínky.

Naopak systém založený pouze na vlastních příjmech může zvýhodnit oblasti, které již mají silnou ekonomickou základnu.

Budoucí systém by proto měl zachovat část vztahu:

rozvoj území → lepší místní finanční pozice

a současně zajistit:

solidaritu pro základní veřejné služby.

Přerozdělování mezi obcemi

Obce mají velmi rozdílnou velikost i ekonomickou strukturu.

Současné rozpočtové určení daní proto při rozdělování vybraných sdílených příjmů používá více kritérií, nikoli pouze místo výběru daně.

Pro Model 77 je důležité, aby vznik zemských obvodů tento vztah zbytečně nekomplikoval.

Zemský obvod nemá automaticky vstoupit mezi stát a obec jako nový přerozdělovací prostředník.

Platí:

Pokud příjem financuje obecní kompetenci, má pokud možno směřovat přímo obci.

Přerozdělování mezi zemskými obvody

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Přibližně 77 zemských obvodů bude pravděpodobně ekonomicky velmi rozdílných.

Proto bude nutné vytvořit určitý obvodový vyrovnávací mechanismus.

Neměl by však být založen pouze na skutečném rozpočtovém deficitu.

Možný základ může kombinovat:

daňovou kapacitu

objektivní výdajovou potřebu.

Pracovní logika:

POTŘEBA OBVODU

mínus

VLASTNÍ FINANČNÍ KAPACITA

rovná se

POTENCIÁLNÍ VYROVNÁVACÍ POTŘEBA.

Konkrétní konstrukce však musí být založena na datech.

Kdo má solidaritu financovat

Existuje několik možností.

Celostátní financování

Vyrovnávací prostředky mohou být součástí celostátně rozdělovaných daňových příjmů.

Horizontální vyrovnávání

Ekonomicky silnější obvody mohou část své nadprůměrné daňové kapacity sdílet se slabšími.

Kombinovaný model

Část solidarity může být financována celostátně a část může být součástí samotného rozdělovacího vzorce.

V této fázi projektu není důvod některou možnost předem vybrat.

Nemá vzniknout fond politických odměn

Pokud vznikne vyrovnávací mechanismus Modelu 77, jeho prostředky nemají být rozdělovány primárně individuálním politickým rozhodnutím.

Základní solidarita by měla vycházet z předem známého vzorce.

Individuální rozhodování může být potřebné při mimořádných situacích, například přírodní katastrofě.

Nemá však nahrazovat běžný systém financování.

Přerozdělování a dotace

Dotace mohou být legitimním nástrojem.

Jejich vhodnost je však větší zejména pro:

investiční projekty,
inovace,
mimořádné události,
cílené veřejné programy.

Běžný výkon stabilní kompetence by měl být pokud možno financován stabilním příjmem.

Princip:

Trvalý úkol → trvalý zdroj

Mimořádný úkol → může využít mimořádné financování

Přerozdělování a krizové situace

Běžný systém nemůže předvídat všechny mimořádné události.

Povodeň, rozsáhlá havárie nebo jiná mimořádná situace může vytvořit náklady, které žádný běžný rozpočtový vzorec nepokrývá.

Proto má stát potřebovat také mechanismus mimořádné solidarity.

Ten však musí být oddělen od běžného vyrovnávání.

Jinak by se mimořádný nástroj mohl změnit ve standardní způsob financování.

Přerozdělování sociálních příjmů

Přerozdělování veřejných prostředků se neodehrává pouze mezi územními rozpočty.

Významnou funkcí daňového a sociálního systému je také přerozdělování mezi obyvateli v průběhu života nebo podle jejich ekonomické a sociální situace.

Patří sem například některé:

sociální dávky,
důchodové transfery,
podpory,
daňová zvýhodnění.

Tato oblast však vyžaduje vlastní analýzu.

Nelze ji směšovat s otázkou:

jak rozdělit prostředky mezi stát, obce a regionální úroveň.

Transparentnost přerozdělení

Občan by měl být schopen zjistit:

podle jakých pravidel jeho obec nebo region prostředky získává.

U systému Modelu 77 by proto mohl Digitální model státu zobrazovat:

VLASTNÍ PŘÍJMY

SDÍLENÉ PŘÍJMY

VYROVNÁVACÍ PŘÍJMY

ÚČELOVÉ DOTACE

MIMOŘÁDNÉ TRANSFERY

Tím by bylo možné rozlišit:

co území získává samo

co získává prostřednictvím solidarity společného systému.

Fiskální karta obvodu

Pro každou regionální jednotku by mohl vzniknout veřejný přehled:

FISKÁLNÍ KARTA ZEMSKÉHO OBVODU

Obsahovala by například:

počet obyvatel,
daňovou kapacitu,
vlastní příjmy,
podíl sdílených daní,
vyrovnávací transfer,
dotace,
výdaje podle hlavních kompetencí,
dluh,
rezervy.

Občan by tak mohl vidět, jaká je skutečná finanční pozice jeho regionu.

Přerozdělování musí být pravidelně vyhodnocováno

Každý přerozdělovací vzorec vytváří ekonomické motivace.

Proto by neměl být považován za definitivní navždy.

Je vhodné pravidelně zkoumat:

zda stále odpovídá skutečným nákladům,
zda nevytváří nečekané nerovnosti,
zda některé kritérium není zastaralé,
zda systém nevytváří negativní motivace.

Změny ale zároveň nemají být nahodilé.

Příjemci musí být schopni své finance plánovat.

Kritéria odpovědného přerozdělování

Přerozdělovací systém lze hodnotit zejména podle těchto kritérií:

Transparentnost
Je jasné, proč konkrétní území prostředky dostává?

Předvídatelnost
Lze příjem rozumně plánovat?

Objektivita
Vychází systém z ověřitelných údajů?

Solidarita
Dokáže pomoci územím s objektivně horšími podmínkami?

Odpovědnost
Nevytváří automatické krytí následků špatného hospodaření?

Motivace
Zůstává území motivováno k vlastnímu rozvoji?

Jednoduchost
Je systém pochopitelný?

Stabilita
Nemění se pravidla bez dostatečného důvodu?

Přiměřenost
Odpovídá rozsah přerozdělení skutečným rozdílům v kapacitě a potřebách?

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

Jak velká má být finanční autonomie jednotlivých úrovní?
Jak velkou část příjmů je vhodné přerozdělovat?
Co představuje objektivní finanční potřebu území?
Jak měřit daňovou kapacitu obce nebo zemského obvodu?
Které nákladové rozdíly mají být vyrovnávány?
Jak odlišit objektivní nevýhodu od nehospodárnosti?
Jak zabránit morálnímu hazardu?
Má být vyrovnávání vertikální, horizontální, nebo kombinované?
Jak zachovat motivaci k ekonomickému rozvoji?
Jak financovat řídce osídlená území?
Jak zohledňovat velká města poskytující služby širšímu regionu?
Jak mají fungovat mimořádné transfery při krizích?
Které dotace lze nahradit systémovým financováním?
Jak často má být přerozdělovací vzorec aktualizován?
Jak má občan vidět skutečný rozsah solidarity ve veřejných rozpočtech?

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 bude potřebovat finanční solidaritu.

Přibližně 77 zemských obvodů nemůže mít identickou ekonomickou základnu ani totožné náklady.

To však neznamená, že každý rozpočtový rozdíl má vyrovnávat stát.

Budoucí systém by měl rozlišovat:

VLASTNÍ FINANČNÍ ODPOVĚDNOST

SDÍLENÉ CELOSTÁTNÍ PŘÍJMY

OBJEKTIVNÍ VYROVNÁVÁNÍ

MIMOŘÁDNOU SOLIDARITU

ODPOVĚDNOST ZA ŠPATNÉ HOSPODAŘENÍ.

Tím vzniká důležitá hranice mezi:

solidárním státem

státem, který automaticky přebírá finanční důsledky každého místního rozhodnutí.

Pracovní závěr

Přerozdělování samo o sobě není známkou dobrého ani špatného státu.

Rozhodující je:

co má vyrovnávat,

podle jakých pravidel,

v jakém rozsahu

jaké motivace vytváří.

Odpovědný stát potřebuje solidaritu.

Nemůže však dlouhodobě oddělovat právo rozhodovat od povinnosti nést důsledky tohoto rozhodnutí.

Pro Model 77 proto navrhujeme pracovní princip:

Solidarita vyrovnává podmínky pro výkon základních veřejných funkcí. Nevyrovnává automaticky výsledky politického a finančního rozhodování.

A současně:

Přerozdělování má být založeno především na předem známých, transparentních a ověřitelných pravidlech, nikoli na každoročním politickém vyjednávání.

Teprve tak lze spojit:

solidaritu, samosprávu a finanční odpovědnost

do jednoho funkčního systému.

Prameny a další četba

Finanční správa ČR – rozpočtové určení daní platné od 1. ledna 2026 a mechanismus převodů daňových příjmů obcím a krajům.
Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní – aktuální pravidla sdílení a rozdělování vybraných daňových příjmů mezi veřejné rozpočty.
Zákon o rozpočtovém určení daní – současná kritéria rozdělení části sdílených daňových příjmů obcím, včetně počtu obyvatel, výměry území a vybraných školských ukazatelů.