Správní odpovědnost

Veřejná správa každodenně rozhoduje o právech, povinnostech a oprávněných zájmech občanů, podnikatelů a organizací. Vydává povolení, rozhoduje o dávkách, ukládá povinnosti, vede evidence, kontroluje plnění zákonných pravidel a vykonává řadu dalších veřejných funkcí. Taková pravomoc nemůže být anonymní.

Pokud úřad rozhodne nesprávně, nezákonně, opožděně nebo vůbec, musí existovat cesta:

K PŘEZKOUMÁNÍ

K NÁPRAVĚ

a v příslušných případech také:

K ODPOVĚDNOSTI ZA ZPŮSOBENOU ÚJMU.

Pro Deklaraci odpovědného státu proto platí základní princip:

VEŘEJNÁ PRAVOMOC → ZÁKONNÝ POSTUP → ODŮVODNĚNÉ ROZHODNUTÍ → PŘEZKUM → NÁPRAVA → ODPOVĚDNOST.

Politická a správní odpovědnost

Správní odpovědnost není totéž jako odpovědnost politická.

Politik odpovídá především za:

SMĚR POLITIKY

PRIORITY

ŘÍZENÍ SVĚŘENÉ OBLASTI.

Úřední orgán naproti tomu odpovídá především za:

ZÁKONNÝ A ŘÁDNÝ VÝKON VEŘEJNÉ SPRÁVY.

Politická reprezentace může například rozhodnout:

jaké podmínky zákon stanoví.

Správní orgán potom rozhoduje:

zda konkrétní občan nebo podnikatel tyto zákonné podmínky splnil.

Do tohoto individuálního rozhodování nemá politická reprezentace svévolně zasahovat.

Veřejná správa je vázána právem

Základním předpokladem správní odpovědnosti je zásada:

ÚŘAD NEMŮŽE ROZHODOVAT PODLE LIBOVŮLE.

Správní řád stanoví základní pravidla správního řízení a vytváří obecný procesní rámec pro rozhodování správních orgánů.

Jeho význam nespočívá pouze:

ve formulářích a lhůtách.

Smyslem je vytvořit proces, ve kterém může občan zjistit:

• kdo rozhoduje,
• z jakých podkladů vychází,
• jaké má účastník možnosti,
• jak lze rozhodnutí napadnout.

Odpovědnost začíná identifikací rozhodujícího orgánu

Občan by měl u každého správního rozhodnutí snadno zjistit:

KTERÝ ORGÁN ROZHODL

V JAKÉ KOMPETENCI

KDO JE NADŘÍZENÝM ORGÁNEM

JAKÝ OPRAVNÝ PROSTŘEDEK EXISTUJE.

Pokud občan dostane pouze odpověď:

„to rozhodl úřad“,

je odpovědnost nedostatečně konkrétní.

Úřad není abstraktní entita.

Rozhoduje:

konkrétní správní orgán v konkrétní zákonné působnosti.

Rozhodnutí musí být přezkoumatelné

Správní rozhodnutí nemá být pouze:

výsledkem.

Musí být možné zjistit:

PROČ K NĚMU ÚŘAD DOSPĚL.

Odůvodnění má umožnit:

• účastníkovi pochopit rozhodnutí,
• nadřízenému orgánu rozhodnutí přezkoumat,
• případně soudu posoudit jeho zákonnost.

Nepřezkoumatelné rozhodování oslabuje:

odpovědnost veřejné moci.

Odvolání

FAKT

Správní řád obecně umožňuje účastníkovi podat proti správnímu rozhodnutí odvolání, pokud zákon nestanoví jinak. Odvolací orgán je zpravidla nejblíže nadřízený správní orgán. Přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí a předcházejícího řízení s právními předpisy a v rozsahu stanoveném zákonem také jeho správnost.

To vytváří základní dvoustupňový mechanismus:

PRVNÍ ROZHODNUTÍ → ODVOLÁNÍ → NADŘÍZENÝ SPRÁVNÍ ORGÁN.

Odvolání není útok na úředníka

Opravný prostředek nemá být chápán jako:

osobní spor občana s úředníkem.

Je normální součástí právního systému.

Správní rozhodování může být:

• právně složité,
• skutkově obtížné,
• zatížené chybou.

Proto musí existovat možnost:

rozhodnutí znovu prověřit.

Opravný prostředek nesmí být pouze formalitou

Pokud vyšší instance pouze automaticky potvrzuje:

prakticky každé rozhodnutí nižšího orgánu,

bez skutečného přezkoumání, systém opravných prostředků ztrácí význam.

Stejně nevhodný by byl systém, ve kterém odvolací orgán automaticky ruší rozhodnutí pouze:

kvůli nepodstatné formální vadě bez vlivu na výsledek.

Cílem má být:

SPRÁVNÉ A ZÁKONNÉ ROZHODNUTÍ.

Opravit rozhodnutí co nejdříve

Správní systém má podporovat princip:

CHYBU OPRAVIT NA NEJNIŽŠÍ ÚROVNI, KTERÁ TO DOKÁŽE ZÁKONNĚ A NEZÁVISLE UDĚLAT.

Není efektivní, aby každou napravitelnou chybu musel řešit:

soud.

Soudní kontrola má zůstat významnou pojistkou.

Nemá nahrazovat:

funkční vnitřní správní přezkum.

Autoremedura

Správní právo umožňuje v některých situacích, aby orgán, který rozhodnutí vydal, sám odvolání vyhověl, pokud jsou splněny zákonné podmínky.

Tento princip je zajímavý i pro Model 77.

Pokud úřad zjistí:

udělali jsme chybu a lze ji bez újmy napravit,

nemá být nucen chybu několik měsíců obhajovat pouze proto, aby ji nakonec opravil:

nadřízený orgán.

Přezkumné řízení

Správní řád obsahuje také mechanismus přezkumného řízení.

FAKT

V něm mohou správní orgány z moci úřední přezkoumávat pravomocná rozhodnutí, pokud lze důvodně pochybovat o jejich souladu s právními předpisy. Zákon současně chrání právní jistotu a v určitých situacích bere v úvahu také práva nabytá v dobré víře.

To ukazuje důležitou rovnováhu:

ZÁKONNOST

versus

PRÁVNÍ JISTOTA.

Ani nezákonné rozhodnutí nelze napravovat bez hranic

Na první pohled může znít samozřejmě:

nezákonné rozhodnutí vždy zrušit.

Právní systém však musí zohlednit také situaci, kdy někdo na základě pravomocného rozhodnutí:

v dobré víře nabyl určité právo.

Čím delší doba uplynula, tím větší může být potřeba chránit:

stabilitu právních vztahů.

Proto je přezkum pravomocných rozhodnutí:

časově a procesně omezen.

Odpovědný stát potřebuje konečnost rozhodnutí

Není možné vytvořit systém, ve kterém žádné správní rozhodnutí:

nikdy není definitivní.

Občan musí být po určité době schopen spoléhat na:

právní stav.

Proto musí existovat rovnováha:

MOŽNOST OPRAVY CHYBY

a

KONEČNOST ROZHODNUTÍ.

Nečinnost je také správním selháním

Správní odpovědnost se netýká pouze:

špatného rozhodnutí.

Úřad může selhat také tím, že:

NEROZHODNE.

Nebo rozhoduje:

nepřiměřeně dlouho.

Pro občana může být dlouhodobá nečinnost stejně závažná jako:

zamítavé rozhodnutí.

Právo na rozhodnutí v přiměřené době

Veřejná správa nemůže považovat:

čas občana za bezcenný.

Správní řád obsahuje lhůty pro vydání rozhodnutí a mechanismy ochrany před nečinností. Veřejný ochránce práv ve své praxi opakovaně upozorňuje, že dlouhodobá nečinnost správních orgánů je v rozporu s principy řádné správy; například v jednom z jeho šetření ministerstvo v několika případech překročilo zákonné lhůty, někdy o více než dva roky.

Proto platí:

NEČINNOST JE TAKÉ FORMA VÝKONU MOCI – JEN BEZ FORMÁLNÍHO ROZHODNUTÍ.

Lhůta musí mít smysl

Není však dostačující mít v zákoně:

formální lhůtu.

Musí existovat také mechanismus:

CO SE STANE, KDYŽ JI ÚŘAD NEDODRŽÍ.

Jinak je lhůta pouze:

doporučením napsaným v zákoně.

Správní systém má proto spojovat:

LHŮTU → SLEDOVÁNÍ → UPOZORNĚNÍ → OPATŘENÍ PROTI NEČINNOSTI → ODPOVĚDNOST.

Nadřízený orgán nesmí nečinnost pouze evidovat

Veřejný ochránce práv ve své rozhodovací praxi upozornil například na případ, kdy nadřízený orgán neměl na dlouhodobou nečinnost podřízeného úřadu reagovat pouze opakovanými písemnými výzvami, ale měl využít své pravomoci aktivněji k odstranění problému.

To odpovídá principu Deklarace:

KONTROLA BEZ MOŽNOSTI ZJEDNAT NÁPRAVU JE SLABÁ KONTROLA.

Nečinnost musí být měřitelná

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Digitální veřejná správa může automaticky sledovat:

KDY ŘÍZENÍ ZAČALO

KDE SE PRÁVĚ NACHÁZÍ

KOLIK ČASU UPLYNULO

KTERÝ ORGÁN NEBO ÚKON BRÁNÍ DALŠÍMU POSTUPU.

To umožní odlišit:

složitý případ

od

administrativně zapomenutého případu.

Občan má vidět stav řízení

Z pohledu občana může být velmi frustrující stav:

žádost byla podána, ale nikdo neví, co se s ní děje.

Digitální systém by proto měl pokud možno umožnit:

PODÁNO → V ŘÍZENÍ → ČEKÁ NA KONKRÉTNÍ ÚKON → ROZHODNUTO.

Samozřejmě bez zveřejňování:

chráněných interních nebo osobních údajů.

Správní soudnictví

Vnitřní správní přezkum není poslední úrovní ochrany.

Rozhodnutí veřejné správy mohou za zákonem stanovených podmínek podléhat:

SOUDNÍMU PŘEZKUMU.

To vytváří zásadní institucionální princip:

SPRÁVNÍ ORGÁN NEMÁ POSLEDNÍ SLOVO O ZÁKONNOSTI VLASTNÍHO JEDNÁNÍ.

Nezávislý soud představuje:

vnější právní kontrolu veřejné správy.

Správní soud není další úřední instance

Soudní kontrola není pouze:

třetí kolo stejného správního řízení.

Její role je odlišná.

Soud kontroluje výkon veřejné správy z hlediska:

práva.

Nemá běžně nahrazovat správní orgán v každém odborném či politickém úsudku, který zákon veřejné správě svěřil.

Rozhodující orgán se nesmí kontrolovat sám

Jedním ze základních principů celé Deklarace je:

ROZHODUJÍCÍ NEMÁ BÝT SOUČASNĚ KONEČNÝM KONTROLOREM VLASTNÍHO ROZHODNUTÍ.

Vnitřní kontrola má význam.

Ale musí existovat také možnost:

nezávislého vnějšího přezkumu, pokud jde o zásah do práv.

Odpovědnost státu za škodu

FAKT

Zákon č. 82/1998 Sb. stanoví odpovědnost státu za škodu způsobenou při výkonu státní moci a odpovědnost územních samosprávných celků za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci v jejich samostatné působnosti. Zákon upravuje také náhradu nemajetkové újmy.

To je zásadní princip právního státu:

VEŘEJNÁ MOC MŮŽE ZPŮSOBIT ŠKODU A STÁT ZA NI NENESE POUZE MORÁLNÍ, ALE ZA STANOVENÝCH PODMÍNEK I PRÁVNÍ ODPOVĚDNOST.

Nezákonné rozhodnutí a nesprávný úřední postup

Zákonný systém rozlišuje zejména:

NEZÁKONNÉ ROZHODNUTÍ

a

NESPRÁVNÝ ÚŘEDNÍ POSTUP.

Nesprávným úředním postupem může být například také porušení povinnosti učinit úkon nebo rozhodnout v zákonné či přiměřené lhůtě. Judikatura Nejvyššího soudu dlouhodobě pracuje s tím, že pro vznik odpovědnosti za škodu musí existovat příslušné pochybení, vznik škody a příčinná souvislost mezi nimi.

To je důležité:

CHYBA ÚŘADU NEZNAMENÁ AUTOMATICKY JAKOUKOLI POŽADOVANOU NÁHRADU.

Je třeba prokázat:

právně relevantní újmu a její vztah k pochybení.

Občan nemá žalovat konkrétního úředníka za výkon státní moci

Při výkonu veřejné moci stojí proti občanovi:

STÁT NEBO PŘÍSLUŠNÝ VEŘEJNÝ CELEK.

Nejvyšší soud ve své judikatuře zdůrazňuje, že nárok na náhradu újmy způsobené výkonem státní veřejné moci se uplatňuje proti státu, nikoli přímo proti osobě, která v rámci plnění svých pracovních či služebních úkolů úkon provedla.

Tento model chrání občana před nutností zjišťovat:

který konkrétní zaměstnanec právně odpovídá za složitý institucionální proces.

Institucionální odpovědnost nesmí znamenat osobní beztrestnost

To však neznamená:

úředník nikdy za nic neodpovídá.

Je třeba odlišit dvě roviny:

VNĚJŠÍ ODPOVĚDNOST VŮČI OBČANOVI

a

VNITŘNÍ ODPOVĚDNOST UVNITŘ VEŘEJNÉ SPRÁVY.

Občan má primárně jednat s:

odpovědnou veřejnou institucí.

Instituce následně může řešit:

• pracovněprávní,
• služební,
• disciplinární,
• případně regresní

důsledky podle konkrétní situace a zákona.

Občan nemá nést personální riziko státu

Pokud veřejná instituce zaměstná:

nedostatečně kvalifikovaného pracovníka,

nemůže se vůči občanovi bránit:

„chybu udělal zaměstnanec, ne stát.“

Výběr, řízení a kontrola zaměstnanců jsou:

vnitřním problémem veřejné organizace.

Občan jedná:

s veřejnou mocí.

Regresní odpovědnost

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Pokud veřejný rozpočet uhradí významnou škodu způsobenou závažným individuálním pochybením, systém má umět posoudit:

zda existuje důvod uplatnit vnitřní regresní odpovědnost.

Nemá však platit:

každá zrušená správní věc = osobní finanční odpovědnost úředníka.

Takový systém by vedl k:

obrannému rozhodování a strachu převzít odpovědnost.

Úředník musí mít prostor pro odborný úsudek

Právo nemůže předvídat:

každou životní situaci do posledního detailu.

Správní orgány proto někdy používají:

odborné posouzení nebo správní uvážení v mezích zákona.

Pokud úředník zákonně využije prostor, který mu právo poskytuje, nelze jej automaticky sankcionovat pouze proto, že:

nadřízený orgán později zvolil jiné zákonné řešení.

Odpovědnost musí rozlišovat:

LEGITIMNÍ ODBORNÝ ÚSUDEK

od

ZJEVNÉHO PORUŠENÍ POVINNOSTI.

Jinak vznikne kultura „hlavně nic nerozhodnout“

Příliš represivní osobní odpovědnost může motivovat úředníka:

odkládat rozhodnutí

vyžadovat zbytečné dokumenty

posílat věc dál

jen proto, aby se vyhnul:

osobnímu riziku.

To může veřejnou správu paradoxně:

zhoršit.

Odpovědný systém proto musí kombinovat:

ODPOVĚDNOST

s

PROFESNÍ JISTOTOU PRO ZÁKONNÉ ROZHODOVÁNÍ.

Úmyslné porušení je jiná situace

Jiná situace nastává, pokud osoba:

• vědomě poruší zákon,
• zneužije pravomoc,
• manipuluje řízení,
• jedná ve střetu zájmů.

Zde může podle okolností vzniknout:

pracovní, služební, přestupková nebo trestní odpovědnost.

Tyto otázky však musí být řešeny:

zákonným procesem a individuálním posouzením.

Vedoucí odpovídá také za systém

Správní odpovědnost nesmí být zaměřena pouze:

na posledního úředníka, který rozhodnutí podepsal.

Vedoucí pracovník může odpovídat například za:

• špatnou organizaci práce,
• nedostatečnou kontrolu,
• opakovaný systémový problém,
• dlouhodobou nečinnost oddělení.

Platí princip:

JEDNA CHYBA → ZKOUMAT KONKRÉTNÍ PŘÍPAD

OPAKOVANÉ STEJNÉ CHYBY → ZKOUMAT ŘÍZENÍ INSTITUCE.

Chybovost odvolání jako indikátor

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Veřejná správa může sledovat:

KOLIK ROZHODNUTÍ BYLO NAPADENO

KOLIK BYLO ZMĚNĚNO

KOLIK BYLO ZRUŠENO

Z JAKÝCH DŮVODŮ.

Samotný počet zrušených rozhodnutí však není:

automatickou známkou kvality úředníka.

Některé agendy jsou právně složitější než jiné.

Důležitější je:

opakující se příčina chyb.

Chyba musí systém něco naučit

Pokud odvolací orgán nebo soud opakovaně ruší rozhodnutí z:

téhož důvodu,

správní systém nemá pouze:

opravovat každý jednotlivý případ.

Má změnit:

• metodiku,
• školení,
• informační systém,
• případně legislativu.

Základní smyčka:

CHYBA → ANALÝZA PŘÍČINY → NÁPRAVA KONKRÉTNÍ VĚCI → SYSTÉMOVÁ ZMĚNA → OVĚŘENÍ.

Rozhodovací databáze

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Anonymizovaná rozhodovací praxe může pomoci zvyšovat:

předvídatelnost.

Pokud dva obdobné případy rozhodují dva úřady zásadně odlišně, občan obtížně chápe:

jaké právo skutečně platí.

Proto může být užitečné vytvářet:

sdílenou rozhodovací znalost.

To však nemá znamenat:

automatické rozhodování bez posouzení individuálního případu.

Stejné případy obdobně

Zásadou kvalitní správy má být:

OBDOBNÉ PŘÍPADY → OBDOBNÉ ROZHODOVÁNÍ,

pokud neexistuje:

věcný důvod pro rozdíl.

To je součást:

právní jistoty a rovnosti.

Metodické vedení

Centrální metodika může pomoci zabránit tomu, aby jednotlivé úřady interpretovaly:

stejné celostátní právo zcela rozdílně.

Metodika však nesmí neformálně:

nahrazovat zákon.

Platí:

ZÁKON → ZÁVAZNÉ PRÁVO

METODIKA → POMOC PŘI JEDNOTNÉM VÝKLADU A PRAXI.

Interní pokyn není zákon pro občana

Občan nemá být sankcionován proto, že porušil:

interní metodický dokument úřadu, který pro něj nemá zákonnou závaznost.

Veřejná správa musí jasně rozlišovat:

VNITŘNÍ ORGANIZAČNÍ PRAVIDLO

od

PRÁVNÍ POVINNOSTI OBČANA.

Stížnost

Správní systém obsahuje také mechanismy:

stížností na postup úřadu nebo chování úředních osob.

Stížnost však není vždy:

náhradou za odvolání.

Občan musí být schopen jednoduše zjistit:

CHCI NAPADNOUT ROZHODNUTÍ → ODVOLÁNÍ

CHCI ŘEŠIT POSTUP NEBO CHOVÁNÍ → STÍŽNOST

ÚŘAD NEROZHODUJE → OPATŘENÍ PROTI NEČINNOSTI

CHCI SOUDNÍ PŘEZKUM → SPRÁVNÍ SOUDNICTVÍ PODLE ZÁKONNÝCH PODMÍNEK.

Občan nemá znát procesní právo jako právník

Veřejný systém má občanovi říci:

jakou cestu má použít.

Nemá jej nechat nést celý důsledek toho, že běžný člověk zamění například:

stížnost za odvolání, pokud z obsahu jeho podání jednoznačně vyplývá, čeho se domáhá, a právní řád umožňuje podání správně vyhodnotit.

Veřejná správa je:

službou veřejnosti v mezích práva, nikoli soutěží:

kdo lépe zná názvy formulářů.

Veřejný ochránce práv

Veřejný ochránce práv představuje další formu:

kontroly veřejné správy.

Jeho role není totožná se:

správním soudem nebo odvolacím orgánem.

Může však upozorňovat na:

• nezákonnost,
• nečinnost,
• rozpor s principy dobré správy,

a doporučovat nápravu. Jeho praxe zároveň ukazuje význam systematického sledování opakovaných správních problémů.

Dobrá správa je více než minimum zákona

Úřad může někdy postupovat:

formálně na hraně zákonného minima

a přesto poskytovat občanovi:

velmi špatnou veřejnou službu.

Proto existuje širší koncept:

DOBRÉ SPRÁVY.

Ten zahrnuje například:

• srozumitelnost,
• přiměřenost,
• předvídatelnost,
• včasnost,
• vstřícnost v rámci zákona.

To není výzva k:

porušování práva ve prospěch občana.

Je to požadavek:

vykonávat právo kvalitně.

Úředník není protivník občana

Správní řízení může být konfliktní.

Úředník však nemá být:

advokátem proti občanovi.

Jeho úkolem je:

nestranně vykonat veřejnou pravomoc podle práva.

Stejně tak nemá být:

advokátem občana proti veřejnému zájmu.

Je:

nestranným vykonavatelem zákonné kompetence.

Podjatost

Důvěryhodnost rozhodnutí vyžaduje, aby rozhodující osoba nebyla v situaci:

relevantního osobního zájmu na výsledku.

Proto správní právo obsahuje mechanismy řešení:

podjatosti úředních osob.

Obecný princip:

KDO MÁ OSOBNÍ ZÁJEM NA VÝSLEDKU, NEMÁ ROZHODOVAT O VĚCI, POKUD JSOU SPLNĚNY ZÁKONNÉ PODMÍNKY VYLOUČENÍ.

To přímo navazuje na kapitolu:

Korupce.

Automatizované rozhodování

Digitalizace může část správních úkonů:

automatizovat.

To může být vhodné zejména tam, kde rozhodnutí vychází z:

jednoznačných dat a pravidel.

Automatizace však nesmí zrušit:

odpovědnost.

Platí:

ALGORITMUS NENÍ NOSITELEM VEŘEJNÉ PRAVOMOCI.

Za zákonnost systému musí odpovídat:

veřejná instituce.

Automatizované rozhodnutí musí být přezkoumatelné

Občan nesmí dostat pouze:

„systém žádost zamítl.“

Musí být možné zjistit:

na základě jakého pravidla a jakých relevantních údajů bylo rozhodnuto, v rozsahu odpovídajícím povaze rozhodnutí a právní úpravě.

Digitalizace nesmí vytvořit:

novou formu správní anonymity.

Digitální auditní stopa

Naopak může digitalizace odpovědnost výrazně posílit.

Systém může zaznamenávat:

KDO PROVEDL ÚKON

KDY

JAKÉ PODKLADY BYLY POUŽITY

KDY BYL SPIS PŘEDÁN.

To umožňuje při problému dohledat:

kde proces selhal.

Platí:

DIGITALIZACE → AUDITNÍ STOPA → LEPŠÍ ODPOVĚDNOST.

Auditní stopa musí chránit soukromí

Záznam veřejné správy nemá znamenat:

veřejné zveřejnění všech osobních údajů úředníka a účastníka.

Je třeba rozlišit:

INTERNÍ AUDITNÍ DOHLEDATELNOST

od

VEŘEJNÉ TRANSPARENTNOSTI.

Ne každá interní informace musí být veřejná.

Musí však být:

dostupná oprávněné kontrole.

Model 77 a správní odpovědnost

Model 77 vytvoří zásadní otázku:

kdo bude odvolacím orgánem proti rozhodnutí jednotlivých úrovní?

Nesmíme automaticky předpokládat:

OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → STÁT

ve všech agendách.

To by vytvořilo představu:

územní hierarchie = správní hierarchie.

Tak tomu nemusí být.

Samostatná a přenesená působnost

Jedním z klíčových problémů české veřejné správy je rozlišování:

SAMOSPRÁVY

a

VÝKONU STÁTNÍ SPRÁVY.

Pokud obec rozhoduje:

ve své samostatné působnosti,

je její odpovědnost jiná než při situaci, kdy:

vykonává státní správu svěřenou zákonem.

Model 77 musí tento rozdíl:

zjednodušit a občanovi vysvětlit.

Jedna budova může obsahovat několik odpovědnostních vztahů

Dnešní obecní úřad může v jedné věci vykonávat:

samosprávnou činnost obce

a v jiné:

státní správu.

Z pohledu občana přitom stále vidí:

stejný úřad.

To může odpovědnostní systém výrazně znejasnit.

Model 77 má proto řešit nejen:

organizační strukturu,

ale také:

srozumitelnost role instituce.

Správní karta rozhodnutí

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Každé významnější elektronické správní rozhodnutí může obsahovat jednoduchou informační část:

ROZHODL: konkrétní správní orgán

PŮSOBNOST: státní / samosprávná

PRÁVNÍ ZÁKLAD: příslušná kompetence

OPRAVNÝ PROSTŘEDEK: ano / ne a kam

NADŘÍZENÝ / PŘEZKUMNÝ ORGÁN: konkrétní instituce

MOŽNOST SOUDNÍHO PŘEZKUMU: podle příslušných zákonných podmínek.

Část těchto údajů již rozhodnutí obsahují.

Digitální systém je může občanovi zobrazit:

srozumitelnější formou.

Jedna chyba nemá putovat mezi třemi úrovněmi

Model 77 nesmí vytvořit systém:

OBEC ROZHODNE → ZEMSKÝ OBVOD FORMÁLNĚ PŘEZKOUMÁ → MINISTERSTVO ZNOVU PŘEZKOUMÁ → TEPRVE POTOM SOUD,

pokud pro všechny stupně neexistuje:

skutečný funkční důvod.

Více kontrolních stupňů nemusí znamenat:

lepší kontrolu.

Může znamenat:

delší řízení a rozptýlenou odpovědnost.

Dvoustupňovost ano, nekonečný žebřík ne

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Pro běžné správní rozhodování má být výchozí otázkou:

STAČÍ KVALITNÍ PRVNÍ STUPEŇ + JEDEN SKUTEČNÝ ODVOLACÍ STUPEŇ + NEZÁVISLÝ SOUDNÍ PŘEZKUM?

Pokud je potřebná další specializovaná kontrola, musí mít:

konkrétní důvod.

Specializace odvolacího orgánu

Odvolací orgán nemusí být nejbližší:

geograficky.

Důležitější může být:

odborná kompetence a nezávislost.

U některých specializovaných agend proto může být vhodnější:

celostátní odborný odvolací orgán

než:

77 regionálních odvolacích pracovišť.

Opět:

NEJPRVE FUNKCE → POTOM ÚZEMÍ.

Zemský obvod nemá automaticky kontrolovat obce

Zemský obvod v Modelu 77 není automaticky:

politickým nadřízeným obcí.

U samostatné působnosti musí být zachována:

samosprávná autonomie.

Kontrolní vztahy je třeba vytvořit:

podle konkrétní zákonné funkce,

nikoli pouze podle hierarchie:

obec → obvod → stát.

Stát nemá kontrolovat sám sebe prostřednictvím jiné cedule

Pokud státní agendu vykonává místní orgán, odvolací systém musí poskytovat:

skutečný přezkum.

Nemá jít pouze o:

předání spisu do jiné kanceláře stejného rozhodovacího řetězce bez nové odborné kontroly.

Proto musí být institucionálně jasné:

kdo rozhoduje v prvním stupni a kdo skutečně odpovídá za přezkum.

Správní odpovědnost a financování

Kvalitní správní výkon něco stojí.

Pokud stát svěří obci nebo zemskému obvodu:

výkon státní agendy,

musí řešit také:

kapacitu, personál, data a financování.

Jinak může stát vytvořit:

povinnost bez prostředků

a následně kritizovat:

nekvalitní výkon.

Platí:

KOMPETENCE → KAPACITA → FINANCOVÁNÍ → VÝKON → KONTROLA → ODPOVĚDNOST.

Malý úřad a odborná kapacita

Některé správní agendy jsou:

velmi specializované.

Nemá smysl požadovat, aby každý malý úřad zaměstnával odborníka na:

každou vzácnou agendu.

Model 77 proto musí umožnit:

sdílenou nebo centralizovanou odbornou kapacitu tam, kde je to efektivnější.

Subsidiarita neznamená:

všechno vykonávat co nejníže bez ohledu na schopnost.

Znamená:

nejnižší úroveň, která úkol dokáže kvalitně zvládnout.

Kvalita správní služby

Výkon úřadu lze hodnotit například podle:

ZÁKONNOSTI

RYCHLOSTI

PŘEDVÍDATELNOSTI

SROZUMITELNOSTI

POČTU OPAKOVANÝCH SYSTÉMOVÝCH CHYB

SCHOPNOSTI NÁPRAVY.

Nemá být hodnocen pouze podle:

počtu vydaných rozhodnutí.

Rychlost nesmí motivovat k nekvalitnímu rozhodnutí

Pokud úředníka hodnotíme pouze:

rychlostí,

může vzniknout motivace:

rozhodnout rychle, ale špatně.

Pokud jej hodnotíme pouze:

počtem zrušených rozhodnutí,

může vzniknout motivace:

nerozhodovat vůbec nebo postup zbytečně prodlužovat.

Kvalitu proto musíme hodnotit:

kombinací ukazatelů.

Správní odpovědnost jako systém učení

Nejlepší správní systém není ten, ve kterém:

nikdo nikdy neudělá chybu.

Takový systém neexistuje.

Lepší je systém, který:

CHYBU RYCHLE ODHALÍ

NAPRAVÍ JI

ODŠKODNÍ ÚJMU, JSOU-LI SPLNĚNY PODMÍNKY

A ZABRÁNÍ JEJÍMU OPAKOVÁNÍ.

To je skutečná:

institucionální odpovědnost.

Kontrolní smyčka

Pro projekt můžeme správní odpovědnost vyjádřit:

ROZHODNUTÍ

→ ODVOLÁNÍ / KONTROLA

→ NÁPRAVA

→ ANALÝZA PŘÍČINY CHYBY

→ ÚPRAVA METODIKY / PROCESU

→ NOVÉ ROZHODOVÁNÍ.

Kontrola tím není pouze:

hledáním viníka.

Stává se:

mechanismem zlepšování státu.

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

• Jak zjednodušit systém správních opravných prostředků, aniž by byla oslabena ochrana práv?
• Které agendy skutečně potřebují dva správní stupně?
• Kde by měl být odvolací orgán specializovaný a celostátní?
• Jaké správní funkce má v Modelu 77 vykonávat obec, zemský obvod a stát?
• Jak oddělit samostatnou působnost od výkonu státní správy tak, aby tomu občan rozuměl?
• Jak zabránit automatickému vytvoření hierarchie obec → zemský obvod → stát ve všech agendách?
• Jak měřit nečinnost veřejné správy?
• Má občan digitálně vidět průběh svého řízení a aktuální odpovědný orgán?
• Jak sledovat příčiny zrušených správních rozhodnutí?
• Jak zajistit, aby se opakující chyba promítla do změny metodiky nebo procesu?
• Jak nastavit osobní odpovědnost úředníka, aby nevytvořila kulturu strachu z rozhodování?
• Kdy má být uplatňována regresní odpovědnost?
• Jak odlišit individuální pochybení od systémového selhání vedení?
• Jak zajistit skutečnou nezávislost odvolacího přezkumu?
• Jak má fungovat automatizované správní rozhodování?
• Jak zajistit přezkoumatelnost algoritmického rozhodnutí?
• Jak vytvořit auditní stopu správního procesu při ochraně osobních údajů?
• Jak propojit rozhodovací praxi úřadů, aniž by vzniklo mechanické rozhodování bez posouzení jednotlivého případu?
• Jak nastavit odpovědnost za škodu mezi státem, zemským obvodem a obcí?
• Jak zajistit, aby kompetence byly vždy doprovázeny potřebnou odbornou a finanční kapacitou?

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 má vytvořit správní systém, ve kterém občan dokáže snadno zjistit:

KDO V JEHO VĚCI ROZHODUJE

KDO MŮŽE ROZHODNUTÍ PŘEZKOUMAT

KDO MŮŽE ZJEDNAT NÁPRAVU

KDO ODPOVÍDÁ ZA ŠKODU V PŘÍPADĚ SPLNĚNÍ ZÁKONNÝCH PODMÍNEK.

Výchozí model nemá být:

OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → STÁT

automaticky.

Má být:

AGENDA → POTŘEBNÁ ODBORNOST → PRVNÍ STUPEŇ → NEZÁVISLÝ ODVOLACÍ STUPEŇ → SOUDNÍ KONTROLA.

U každé agendy proto provedeme:

SPRÁVNÍ KOMPETENČNÍ TEST.

1. Kdo má rozhodovat v prvním stupni?

Podle subsidiarity, dostupnosti a odborné kapacity.

2. Kdo má rozhodnutí přezkoumat?

Musí mít potřebnou odbornost a dostatečnou nezávislost na prvním rozhodnutí.

3. Potřebujeme územní odvolací orgán?

Nebo je efektivnější specializovaný celostátní přezkum?

4. Jaká data rozhodující orgán potřebuje?

Má je získat ze společného veřejného informačního systému, nikoli opakovaně od občana.

5. Kdo řeší nečinnost?

Musí existovat konkrétní orgán schopný nápravu skutečně vynutit.

6. Kdo nese odpovědnost za škodu?

Musí být jednoznačně určeno podle charakteru výkonu veřejné moci.

Správní mapa Modelu 77

Pro každou správní agendu může Digitální model zobrazit:

ŽÁDOST / PODNĚT

↓

PRVNÍ ROZHODUJÍCÍ ORGÁN

↓

ODVOLACÍ ORGÁN

↓

PŘÍPADNÝ SOUDNÍ PŘEZKUM

a vedle toho:

KONTROLNÍ ORGÁN

ORGÁN PROTI NEČINNOSTI

ODPOVĚDNOST ZA ÚJMU.

Občan tak nebude muset hledat:

organizační strukturu státu.

Uvidí:

cestu své konkrétní věci.

Pracovní závěr

Správní odpovědnost je nezbytnou součástí právního státu.

Nestačí, aby veřejná správa:

měla zákonnou kompetenci.

Musí ji vykonávat:

ZÁKONNĚ

VČAS

PŘEZKOUMATELNĚ

NESTRANNĚ

a

S MOŽNOSTÍ NÁPRAVY.

Pro Deklaraci odpovědného státu proto platí:

Občan nemá nést důsledky institucionálního chaosu veřejné správy. Stát musí být schopen určit, kdo rozhodl, kdo chybu napraví a kdo za výkon veřejné moci odpovídá.

Současně:

Odpovědnost úřadu nesmí končit zrušením jednoho vadného rozhodnutí. Opakovaná chyba musí vést k hledání a odstranění její systémové příčiny.

A také:

Osobní odpovědnost úředníka musí postihovat skutečné individuální pochybení, nikoli trestat legitimní odborné rozhodování a vytvářet strach převzít odpovědnost.

Pro Model 77 je proto klíčová posloupnost:

KOMPETENCE → ODBORNÁ KAPACITA → ROZHODNUTÍ → ODŮVODNĚNÍ → ODVOLÁNÍ → NEZÁVISLÝ PŘEZKUM → NÁPRAVA → ODPOVĚDNOST → SYSTÉMOVÉ POUČENÍ.

A stejně jako v celé Deklaraci platí:

Nejprve funkce. Potom odpovědná úroveň. Teprve potom instituce a její územní uspořádání.

Prameny a další četba

Základním procesním předpisem správního rozhodování je zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Upravuje mimo jiné odvolací řízení, postavení nadřízených správních orgánů a přezkumné řízení pravomocných správních rozhodnutí.

Zákon č. 82/1998 Sb. upravuje odpovědnost státu a územních samosprávných celků za škodu a nemajetkovou újmu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem; aktuální znění obsahuje také změny účinné od 1. ledna 2026.

Judikatura Nejvyššího soudu dlouhodobě vyžaduje pro odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem existenci pochybení, vznik škody a příčinnou souvislost mezi nimi a vymezuje nesprávný úřední postup jako porušení pravidel stanovených pro výkon veřejné moci.

Veřejný ochránce práv se ve své praxi zabývá nezákonností, nečinností a dalšími nedostatky veřejné správy. Jeho šetření ukazují mimo jiné význam aktivní kontroly nadřízeného orgánu tam, kde podřízený úřad dlouhodobě nejedná.