Kontrolní instituce

Odhadovaný čas čtení: 12minut 474 views

Kontrola veřejné moci je jednou ze základních podmínek odpovědného státu. Nestačí určit, kdo má určitou pravomoc. Stejně důležité je určit, kdo kontroluje její výkon, hospodaření, zákonnost a výsledky.

Deklarace odpovědného státu proto vychází z principu:

Rozhodující orgán nemá kontrolovat sám sebe.

Základní otázka této kapitoly zní:

Jak vytvořit kontrolní systém, který je nezávislý a účinný, ale současně nevytváří další zbytečnou administrativu a překrývání odpovědnosti?

Kontrola není jedna činnost

Ve veřejném sektoru existuje několik různých druhů kontroly.

Je třeba rozlišovat zejména:

politickou kontrolu
kontrolu vlády a dalších politicky odpovědných orgánů prostřednictvím demokratických institucí,

právní kontrolu
posuzování souladu rozhodnutí a jednání s právním řádem,

finanční kontrolu
kontrolu nakládání s veřejnými prostředky,

správní kontrolu
kontrolu výkonu veřejné správy,

soudní kontrolu
nezávislý přezkum rozhodnutí veřejné moci soudem,

veřejnou kontrolu
možnost občanů, médií a veřejnosti získávat informace o činnosti veřejných institucí.

Jedna instituce zpravidla nemůže kvalitně vykonávat všechny tyto role současně.

Nejvyšší kontrolní úřad

FAKT

Nejvyšší kontrolní úřad má přímé ústavní zakotvení. Článek 97 Ústavy jej vymezuje jako nezávislý orgán, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Podrobnější působnost stanoví zákon o Nejvyšším kontrolním úřadu. NKÚ sám zdůrazňuje svou nezávislost na moci zákonodárné, výkonné i soudní.

Jeho postavení dobře ukazuje princip, který je pro Deklaraci zásadní:

kontrolní orgán nemá být organizačně podřízen tomu, koho kontroluje.

NKÚ kontroluje zejména hospodaření se státním majetkem, prostředky státního rozpočtu a další zákonem vymezené oblasti.

Nezávislost kontrolora

Skutečná kontrola vyžaduje určitou míru institucionální nezávislosti.

Pokud může kontrolovaný orgán kontrolora:

libovolně odvolat,
omezit jeho rozpočet jako odvetu za výsledek kontroly,
určovat, co smí kontrolovat,
měnit výsledky jeho zjištění,

je nezávislost kontroly oslabena.

Na druhé straně ani nezávislá kontrolní instituce nesmí existovat bez pravidel a odpovědnosti.

Musí být jasně stanoveno:

kdo kontroluje,
koho může kontrolovat,
co může požadovat,
jaké může přijmout závěry,
kdo reaguje na její zjištění.

Kontrolní zjištění není automaticky rozhodnutí

Kontrolní instituce může zjistit problém, ale nemusí mít pravomoc jej sama napravit.

To je důležité rozlišení.

Kontrola může:

odhalit porušení pravidel,
upozornit na nehospodárnost,
doporučit změnu,
předat podnět jinému orgánu.

Jiná instituce následně může:

uložit sankci,
změnit rozhodnutí,
zahájit řízení,
změnit právní předpis,
přijmout organizační opatření.

Kontrolní systém proto musí obsahovat také odpověď na otázku:

Co se stane poté, co kontrola zjistí problém?

Kontrola bez následku může postupně ztrácet svůj smysl.

Finanční kontrola

FAKT

V roce 2026 je systém finanční kontroly ve veřejné správě stále založen zejména na zákoně č. 320/2001 Sb., který upravuje veřejnosprávní kontrolu a další části systému finanční kontroly. Tento zákon je však již zrušen s účinností od 1. ledna 2027 a bude nahrazen novou právní úpravou.

Tato změna dobře ukazuje, že kontrolní systém sám může být předmětem reformy.

Pro projekt proto není vhodné pouze převzít současné instituce a pravidla.

Je potřeba zkoumat, zda:

se kontroly nepřekrývají,
mají jasně rozdělené role,
vedou k nápravě,
nejsou čistě formální,
jejich náklady odpovídají přínosu.

Vnitřní a vnější kontrola

Důležité je rozlišovat:

vnitřní kontrolu

vnější kontrolu.

Vnitřní kontrola probíhá uvnitř samotné instituce.

Může například sledovat:

dodržování interních pravidel,
schvalování výdajů,
řízení rizik,
správnost postupů.

Je důležitá pro každodenní fungování organizace.

Nemůže však plně nahrazovat vnější nezávislou kontrolu.

Vnější kontrola poskytuje pohled instituce, která není přímo součástí kontrolovaného organizačního systému.

Odpovědný stát potřebuje oba principy.

Kontrola zákonnosti

Veřejná instituce nemůže jednat pouze podle toho, co považuje za účelné.

Musí jednat v mezích práva.

Kontrola zákonnosti proto musí existovat na všech úrovních veřejné správy.

V systému:

OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → STÁT

bude nutné přesně stanovit:

kdo kontroluje zákonnost obcí,
kdo kontroluje zákonnost zemských obvodů,
kdo přezkoumává rozhodnutí státu,
kdy nastupuje soudní přezkum.

Vyšší územní autonomie nesmí znamenat nižší ochranu zákonnosti.

Kontrola hospodárnosti

Zákonný výdaj nemusí být automaticky hospodárný.

Instituce může utratit veřejné prostředky v souladu s formálními pravidly a přesto dosáhnout velmi slabého výsledku.

Kontrola veřejných financí by proto měla rozlišovat například:

zákonnost

účelnost

hospodárnost

efektivnost

Právě v této oblasti má význam kontrola výsledků, nikoli pouze účetních dokladů.

Kontrola výsledku

Jedním z možných slabých míst veřejné správy je situace, kdy je velmi podrobně kontrolován postup, ale výrazně méně skutečný výsledek.

Odpovědný stát by se proto měl ptát:

Byly peníze utraceny podle pravidel?

ale také:

Dosáhly výsledku, pro který byly vydány?

To má zvláštní význam například u:

dotačních programů,
veřejných investic,
digitalizačních projektů,
sociálních programů,
infrastrukturních staveb.

Kdo kontroluje kontrolora?

Také kontrolní instituce vykonává veřejnou moc a používá veřejné prostředky.

Nemůže proto být zcela mimo systém odpovědnosti.

Je třeba však rozlišovat:

kontrolu fungování instituce

politické ovlivňování jejích kontrolních závěrů.

První je legitimní.

Druhé může zničit skutečnou nezávislost kontroly.

Vhodný systém proto potřebuje vzájemné brzdy, ale nesmí vytvořit řetězec, ve kterém každý kontroluje každého bez jasného výsledku.

Kontrolní inflace

Více kontrolních institucí automaticky neznamená lepší kontrolu.

Může vzniknout situace, kdy jednu organizaci kontroluje několik subjektů podle různých pravidel, zatímco jiná oblast není účinně kontrolována vůbec.

Výsledkem může být:

administrativní zátěž,
opakované poskytování stejných údajů,
rozdílné metodiky,
protichůdné požadavky,
nejasná odpovědnost.

Projekt by proto měl sledovat nejen nedostatek kontroly, ale také kontrolní duplicity.

Kontrolní mapa

Pro další práci navrhuji vytvořit kontrolní mapu státu.

U každé významné instituce nebo veřejné agendy by obsahovala:

KDO ROZHODUJE

KDO HOSPODAŘÍ

KDO PROVÁDÍ VNITŘNÍ KONTROLU

KDO PROVÁDÍ VNĚJŠÍ KONTROLU

KDO KONTROLUJE ZÁKONNOST

KDO MŮŽE ULOŽIT NÁPRAVU

KDO ROZHODUJE O ODVOLÁNÍ

KDO POSKYTUJE SOUDNÍ OCHRANU

Taková mapa může odhalit jak mezery, tak zbytečné překrývání.

Kontrolní instituce a občan

Kontrolní systém nemá existovat pouze mezi úřady.

Občan musí mít možnost zjistit, že kontrola proběhla a jaké byly její závěry, pokud tomu nebrání zákonný důvod.

Veřejná dostupnost kontrolních výsledků může významně posilovat odpovědnost institucí.

NKÚ například zveřejňuje kontrolní závěry, plánované kontroly, souhrnné zprávy i stanoviska ke státnímu závěrečnému účtu.

Transparentnost tím umožňuje další veřejnou kontrolu nad výsledky institucionální kontroly.

Veřejná kontrola

Veřejnost, média, odborné organizace a občané mohou upozornit na problém, který formální kontrolní systém přehlédl.

To však neznamená, že veřejná debata může nahrazovat odborné nebo soudní rozhodnutí.

Je třeba rozlišovat:

právo upozornit na problém

pravomoc závazně rozhodnout, zda skutečně došlo k porušení pravidel.

Veřejná kontrola je důležitým doplňkem institucí, nikoli jejich náhradou.

Kontrola a otevřená data

Moderní digitální stát může část kontroly umožnit již samotným způsobem zveřejňování informací.

Pokud jsou veřejně a strojově dostupné například:

rozpočty,
smlouvy,
veřejné zakázky,
dotace,
majetkové transakce,
výsledky kontrol,

mohou být případné nesrovnalosti odhalovány průběžně.

To může část kontroly přesunout:

od zpětného hledání problému

průběžnému sledování systému.

Automatizovaná kontrola

Digitalizace umožňuje automaticky vyhledávat některé neobvyklé nebo rizikové transakce.

Takové nástroje mohou například upozornit na:

neobvyklý výdaj,
opakované dělení zakázek,
neobvyklou koncentraci dodavatelů,
překročení stanoveného limitu,
nesoulad dat mezi systémy.

Automatický systém však nemá sám určovat vinu nebo odpovědnost.

Může upozornit na situaci vyžadující lidské posouzení.

Kontrola nesmí paralyzovat správu

Každé kontrolní pravidlo má své náklady.

Příliš komplikované schvalovací a kontrolní procesy mohou vést k tomu, že odpovědní pracovníci začnou rozhodovat především podle zásady:

hlavně neudělat formální chybu.

To může vést k:

pomalejšímu rozhodování,
přehnané administrativě,
neochotě přijímat odpovědnost,
formálnímu plnění pravidel bez ohledu na výsledek.

Úkolem projektu proto není maximalizovat množství kontrol.

Cílem je účinná kontrola přiměřená významu a riziku rozhodnutí.

Kontrola podle rizika

Jednou z možností je více pracovat s rizikovým přístupem.

Stejná intenzita kontroly nemusí být vhodná pro:

drobný provozní výdaj malé obce

strategickou veřejnou zakázku v miliardových hodnotách.

Kontrolní prostředky by měly být zaměřovány především tam, kde je:

vysoká finanční hodnota,
vysoké korupční riziko,
vysoký dopad na práva občanů,
strategický význam,
opakovaný problém.

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 předpokládá větší význam regionální úrovně v podobě zemských obvodů.

Taková decentralizace musí být doprovázena jasným kontrolním systémem.

Zemský obvod nemůže současně:

rozhodovat, hospodařit, kontrolovat své hospodaření a definitivně rozhodovat o vlastní zákonnosti.

Je proto nutné přesně určit:

vnitřní kontrolu obvodu,
externí finanční kontrolu,
kontrolu zákonnosti,
soudní přezkum,
veřejnou kontrolu.

Kontrolní systém však nesmí automaticky znamenat vytvoření dalšího úřadu pro každou novou územní jednotku.

Je třeba hledat společné kontrolní struktury s dostatečnou nezávislostí.

Má NKÚ kontrolovat zemské obvody?

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Jednou z budoucích otázek projektu bude rozsah působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu.

Pokud by zemské obvody hospodařily s významnou částí veřejných prostředků, musí být vyřešeno, kdo bude nezávisle hodnotit jejich hospodaření.

Možnosti mohou zahrnovat:

působnost NKÚ,
jinou nezávislou kontrolní strukturu,
kombinaci centrální a místní kontroly.

Tuto otázku nelze rozhodnout bez znalosti konečné podoby financování a právního postavení zemských obvodů.

Kontrola a subsidiarita

Také kontrola by měla respektovat princip subsidiarity.

Ne každý problém musí okamžitě řešit celostátní instituce.

Některé nedostatky lze napravit:

interně,
na obecní úrovni,
na regionální úrovni.

Vyšší kontrolní mechanismus má nastupovat tam, kde nižší úroveň není dostatečná nebo kde je nezávislost kontroly ohrožena.

Subsidiarita však nesmí znamenat, že kontrolovaný orgán rozhoduje sám o zákonnosti svého jednání.

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

Kde se dnes kontrolní pravomoci překrývají?
Které oblasti veřejné správy nejsou kontrolovány dostatečně?
Jaký má být vztah vnitřní a vnější kontroly?
Kdo má kontrolovat hospodaření zemských obvodů?
Má být rozšířena působnost některé existující kontrolní instituce?
Jak zabránit kontrolním duplicitám?
Jak zvýšit význam kontroly výsledků oproti pouhé kontrole postupů?
Jak zajistit skutečnou nápravu po zjištěném problému?
Které kontrolní údaje mají být veřejně dostupné?
Jak využít automatizovanou analýzu veřejných dat?
Jak nastavit intenzitu kontroly podle rizika?
Jak zajistit nezávislost kontrolora bez vytvoření nekontrolovatelné instituce?

Pracovní závěr

Kontrola není doplňkem veřejné moci.

Je její nezbytnou součástí.

Stát, obec nebo zemský obvod mohou odpovědně rozhodovat pouze tehdy, pokud existuje mechanismus schopný ověřit:

zákonnost, hospodaření, odpovědnost a podle povahy věci také skutečný výsledek jejich činnosti.

Cílem však není vytvořit systém, v němž každý kontroluje každého.

Odpovědný stát potřebuje co nejjednodušší kontrolní architekturu, ve které má každá kontrolní instituce jasný účel a její zjištění vede k předvídatelnému následku.

Pro Model 77 proto platí stejný princip jako pro rozdělení kompetencí:

jedna kontrolní pravomoc – jasná odpovědnost – žádné zbytečné překrývání.

Prameny a další četba

Nejvyšší kontrolní úřad – ústavní postavení, kontrolní působnost a organizační nezávislost.
Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě – právní rámec platný do 31. prosince 2026.
Vyhláška č. 416/2004 Sb., provádějící současný zákon o finanční kontrole; rovněž bude zrušena k 1. lednu 2027.