Reforma veřejné správy po roce 1989

Rok 1989 znamenal pro českou veřejnou správu zásadní změnu. Nešlo pouze o nahrazení jednoho typu úřadů jiným. Bylo nutné znovu vytvořit demokratickou územní samosprávu a současně rozhodnout, jak bude v novém systému organizován výkon státní správy. Výsledný model nevznikl během jediného roku.

Formoval se postupně během více než desetiletí a jeho hlavní etapy lze zjednodušeně vyjádřit:

1990 → OBNOVA OBECNÍ SAMOSPRÁVY

2000 → VZNIK SAMOSPRÁVNÝCH KRAJŮ

2003 → ZÁNIK OKRESNÍCH ÚŘADŮ A NÁSTUP OBCÍ S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ.

Právě kombinací těchto kroků vznikl základ dnešní české územní veřejné správy.

Obnova obecní samosprávy

Jedním z prvních zásadních kroků po změně politického režimu bylo obnovení skutečné obecní samosprávy.

Zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, vytvořil nový právní rámec obcí a nahradil předchozí systém místních národních výborů demokraticky založenou obecní samosprávou.

Tím se obnovil princip:

OBEC NENÍ POUZE MÍSTNÍ POBOČKOU STÁTU.

Je:

ÚZEMNÍM SPOLEČENSTVÍM OBČANŮ S VLASTNÍ POLITICKOU ODPOVĚDNOSTÍ.

Obec získala vlastní demokratický mandát

Obecní samospráva stojí na zásadě, že obyvatelé obce prostřednictvím voleb rozhodují:

KDO BUDE SPRAVOVAT MÍSTNÍ ZÁLEŽITOSTI.

To představuje zásadní rozdíl proti systému, ve kterém je místní orgán především:

součástí vertikálně řízené státní struktury.

Po roce 1989 se tak znovu oddělily dvě důležité funkce:

SAMOSPRÁVA

a

STÁTNÍ SPRÁVA.

Dvojí role obce

Český model však neoddělil obě funkce institucionálně úplně.

Obec může současně vykonávat:

SAMOSTATNOU PŮSOBNOST

a

PŘENESENOU PŮSOBNOST.

V samostatné působnosti rozhoduje obec:

jako samosprávný celek.

V přenesené působnosti vykonává:

státní správu svěřenou zákonem.

Tento systém se stal jedním ze základních znaků české veřejné správy.

Spojený model veřejné správy

Česká republika tedy používá takzvaný:

SPOJENÝ MODEL VEŘEJNÉ SPRÁVY.

Jedna instituce může vykonávat:

VLASTNÍ SAMOSPRÁVNOU POLITIKU

a zároveň:

STÁTNÍ SPRÁVNÍ AGENDU.

Výhodou může být:

• dostupnost služeb,
• využití jedné administrativní infrastruktury,
• menší nutnost vytvářet samostatné státní úřady v každém místě.

Nevýhodou může být:

složitější odpovědnost pro občana.

Občan často nerozlišuje, v jaké roli úřad jedná

Pro běžného občana je to stále:

OBECNÍ ÚŘAD.

Právně však může jednou vystupovat:

za obec

a jindy:

jako vykonavatel státní správy.

To vytváří otázky:

KDO ODPOVÍDÁ?

KDO KONTROLUJE?

KAM SE ODVOLAT?

Právě tento problém jsme identifikovali již v kapitole:

Správní odpovědnost.

Fragmentace obcí

Česká republika má mimořádně vysoký počet obcí.

Ministerstvo vnitra ve svém katalogu veřejné správy uvádělo 6 254 obcí, které vykonávají alespoň základní rozsah přenesené působnosti.

To vytváří charakteristický rys českého systému:

VELKÝ POČET MALÝCH SAMOSPRÁV.

Z hlediska demokratické blízkosti může jít o významnou hodnotu.

Z hlediska profesionální administrativní kapacity vzniká:

problém rozdílné velikosti obcí.

Malá obec nemůže vykonávat všechno

Nebylo by realistické očekávat, že obec s několika stovkami obyvatel bude mít:

• stavební specialisty,
• rozsáhlý právní aparát,
• odbornou sociální správu,
• desítky specializovaných agend.

Český systém proto postupně vytvořil:

RŮZNÉ KATEGORIE OBCÍ PODLE ROZSAHU PŘENESENÉ STÁTNÍ SPRÁVY.

Pověřené obecní úřady

Jedním z mezistupňů se staly:

OBCE S POVĚŘENÝM OBECNÍM ÚŘADEM.

Ty vykonávají širší rozsah státní správy také:

pro okolní obce.

Tento model znamená:

SAMOSPRÁVNÁ OBEC → SOUČASNĚ SPRÁVNÍ CENTRUM PRO VĚTŠÍ ÚZEMÍ.

Více správních kategorií

Ministerstvo vnitra dlouhodobě rozlišuje několik kategorií obecních úřadů podle rozsahu výkonu přenesené působnosti.

Vedle všech obcí se základní působností existují například:

OBCE S POVĚŘENÝM OBECNÍM ÚŘADEM

a

OBCE S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ.

Vedle toho existují další specializované sítě, například matriční nebo jiné správní agendy.

To vede k významné skutečnosti:

ČESKÁ VEŘEJNÁ SPRÁVA NEMÁ JEDNU JEDNODUCHOU MIKROREGIONÁLNÍ MAPU.

Vznik vyšších územních samosprávných celků

Ústava České republiky od počátku počítala vedle obcí také s:

VYŠŠÍMI ÚZEMNÍMI SAMOSPRÁVNÝMI CELKY.

Jejich konkrétní podoba však několik let neexistovala.

Teprve ústavní zákon č. 347/1997 Sb. vytvořil:

13 KRAJŮ

a

HLAVNÍ MĚSTO PRAHU

jako vyšší územní samosprávné celky. Zákon nabyl účinnosti 1. ledna 2000.

Současné kraje nejsou kraje z roku 1960

To je důležité terminologické rozlišení.

Například:

Západočeský kraj

z reformy roku 1960

není totéž jako dnešní:

Plzeňský kraj + Karlovarský kraj.

Podobně:

Severomoravský kraj

není totožný s dnešním:

Moravskoslezským krajem.

Po určitou dobu tak vedle sebe právně existovaly:

STARÉ ÚZEMNÍ KRAJE

a

NOVÉ SAMOSPRÁVNÉ KRAJE.

Dvojí krajské členění

Tento stav je velmi zajímavým příkladem toho, jak může veřejná správa postupně vytvářet:

PŘEKRÝVAJÍCÍ SE ÚZEMNÍ VRSTVY.

Ministerstvo vnitra později právě existenci dvojího krajského členění označilo za jeden z problémů, který měl nový zákon o územně správním členění odstranit.

To je pro Model 77 mimořádně důležité poučení:

NOVÁ MAPA NEMÁ BÝT POUZE PŘIDÁNA KE STARÝM MAPÁM.

Kraj jako skutečná samospráva

Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, stanoví, že kraj je:

územním společenstvím občanů s právem na samosprávu.

Kraj má:

• vlastní majetek,
• vlastní příjmy vymezené zákonem,
• vlastní rozpočet,
• vlastní právní subjektivitu.

Je spravován:

ZASTUPITELSTVEM KRAJE

a dalšími jeho orgány jsou:

RADA

HEJTMAN

a

KRAJSKÝ ÚŘAD.

To už je demokraticky zcela odlišný model od:

krajských národních výborů roku 1949 nebo 1960.

Moderní kraj je veřejnoprávní korporace

Toto postavení znamená, že kraj:

není pobočkou ministerstva.

Má:

vlastní demokratickou legitimitu.

To je jeden ze základních principů současné české decentralizace.

Pro Model 77 je tato zkušenost mimořádně významná.

Pracovní zemský obvod by se v tomto směru podobal spíše:

MODERNÍMU SAMOSPRÁVNÉMU KRAJI

než:

kraji roku 1949 nebo 1960.

První fáze reformy

Ministerstvo vnitra popisuje vznik samosprávných krajů jako:

PRVNÍ FÁZI REFORMY ÚZEMNÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY.

Vedle krajských zastupitelstev vznikly:

krajské úřady

a postupně na kraje přešla řada kompetencí.

Tím vznikla mezi obcí a státem:

nová samosprávná politická úroveň.

Reforma však nebyla dokončena vznikem krajů

Stále existovaly:

OKRESNÍ ÚŘADY.

Ty byly:

STÁTNÍMI ÚŘADY.

Vznikla tedy situace:

OBEC → SAMOSPRÁVA + PŘENESENÁ SPRÁVA

OKRESNÍ ÚŘAD → STÁTNÍ SPRÁVA

KRAJ → SAMOSPRÁVA + PŘENESENÁ SPRÁVA

STÁT → ÚSTŘEDNÍ SPRÁVA.

To nebyl konečný model.

Druhá fáze reformy

Druhá zásadní etapa směřovala ke:

ZRUŠENÍ OKRESNÍCH ÚŘADŮ.

Ministerstvo vnitra uvádí, že cílem bylo jejich kompetence převést především na:

KRAJE

a nově vytvořené:

OBCE S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ.

Smyslem měla být mimo jiné dekoncentrace a decentralizace státní správy a její přiblížení občanům.

Konec okresních úřadů

Okresní úřady ukončily činnost:

31. prosince 2002.

Od 1. ledna 2003 přešla podstatná část jejich působností:

na obce s rozšířenou působností, kraje a další orgány veřejné správy.

To představuje jeden z nejvýznamnějších českých příkladů:

ZÁNIKU CELÉ ÚROVNĚ ÚŘADŮ BEZ ZÁNIKU JEJICH VEŘEJNÝCH FUNKCÍ.

Instituce zanikla, kompetence byly rozděleny

To přesně potvrzuje základní princip našeho projektu:

ZRUŠENÍ INSTITUCE ≠ ZRUŠENÍ VEŘEJNÉ FUNKCE.

Okresní úřad přestal existovat.

Jeho činnosti však musely:

NĚKAM PŘEJÍT.

Část:

NA KRAJE

část:

NA OBCE S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ

část:

NA JINÉ STÁTNÍ ORGÁNY.

To je přímý precedens pro Model 77

Pokud by Model 77 rušil nebo slučoval dnešní instituce, bude muset používat:

stejnou logiku kompetenční inventury.

Pro každou funkci:

KDO JI VYKONÁVÁ DNES?

JE STÁLE POTŘEBNÁ?

KDO JI MÁ VYKONÁVAT NOVĚ?

KDO PŘEBERE DATA?

KDO PŘEBERE ZAMĚSTNANCE?

KDO PŘEBERE MAJETEK A ZÁVAZKY?

Obce s rozšířenou působností

Od 1. ledna 2003 vznikla klíčová vrstva české veřejné správy:

OBCE S ROZŠÍŘENOU PŮSOBNOSTÍ – ORP.

Zákon a navazující úprava stanovily:

205 ORP.

Ty začaly vykonávat významnou část státní správy:

pro širší správní obvod několika obcí.

ORP jako malý správní region

ORP není:

další samosprávný stupeň.

Obyvatelé celého správního obvodu ORP si nevolí:

společné zastupitelstvo ORP.

Politickou samosprávou zůstává:

obec samotná.

ORP je především:

SPRÁVNÍ CENTRUM PRO VÝKON PŘENESENÉ STÁTNÍ SPRÁVY.

To je pro Model 77 zásadní rozdíl.

Správní obvod bez vlastní politické reprezentace

Občan může například bydlet:

v malé obci A

ale určitou státní agendu vyřizovat:

ve městě B, které je ORP.

Město B vykonává tuto státní správu také:

pro občany okolních obcí.

Vzniká tedy:

FUNKČNÍ SPRÁVNÍ REGION

bez:

vlastní samosprávné politické reprezentace tohoto regionu.

ORP jako inspirace pro Model 77?

Na první pohled může být lákavé říci:

zemský obvod = ORP.

To by však bylo příliš jednoduché.

ORP je především:

SPRÁVNÍ OBVOD STÁTNÍ SPRÁVY.

Zemský obvod Modelu 77 má být podle dosavadní koncepce:

SAMOSPRÁVNÝ POLITICKÝ CELEK S VLASTNÍ ODPOVĚDNOSTÍ A FINANCOVÁNÍM.

Obě jednotky tedy mají:

zásadně odlišnou právní funkci.

ORP je však velmi cenná datová vrstva

Správní obvody ORP vznikaly s ohledem na:

spádovost a dostupnost správních služeb.

Ministerstvo vnitra při popisu jejich vzniku uvádí, že návrhy pracovaly například s minimálním počtem obyvatel, určitou rozlohou a požadavkem, aby šlo o:

ucelený spádový mikroregion.

To je pro Model 77 velmi cenné.

ORP lze použít jako:

JEDNU Z REFERENČNÍCH MAP FUNKČNÍ SPÁDOVOSTI.

205 ORP versus 77 zemských obvodů

Počty samy ukazují rozdíl měřítka:

205 ORP

versus

~77 ZEMSKÝCH OBVODŮ.

Teoreticky by jeden budoucí zemský obvod mohl v řadě případů zahrnovat:

několik správních obvodů ORP.

To je ale pouze:

hypotéza.

Musíme ji ověřit podle:

• dopravy,
• obyvatelstva,
• ekonomiky,
• služeb,
• historie.

ORP jako stavební blok?

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Jednou z možností je testovat Model 77 tak, aby se zemské obvody pokud možno skládaly z:

CELÝCH SPRÁVNÍCH OBVODŮ ORP.

Výhodou by byla:

datová a správní skladebnost.

Nemuselo by však jít o absolutní pravidlo.

Pokud funkční vazby ukážou jiné řešení, musí mít:

funkce přednost před historickou administrativní hranicí.

Obce s pověřeným obecním úřadem

Vedle ORP zůstala zachována ještě vrstva:

OBCÍ S POVĚŘENÝM OBECNÍM ÚŘADEM – POÚ.

Ministerstvo vnitra samo později upozorňovalo, že existence dvou podobných mikroregionálních stupňů výkonu státní správy – POÚ a ORP – představuje neobvyklou složitost systému a může zhoršovat koordinaci a efektivitu výkonu veřejné správy.

To je pro náš projekt mimořádně důležitý poznatek.

Reforma vytvořila nový systém, ale ponechala části starého

Právě zde můžeme vidět typický problém:

NOVÁ VRSTVA BYLA VYTVOŘENA

ale:

STARŠÍ VRSTVA NEBYLA ÚPLNĚ ODSTRANĚNA.

Postupně tak vzniká:

vrstvení institucí.

To je přesně situace, které se má Deklarace vyhnout.

Reforma nesmí pouze přidávat

Model 77 musí mít pravidlo:

KAŽDÁ NOVÁ INSTITUCE MUSÍ ODPOVĚDĚT NA OTÁZKU, KTEROU STAROU FUNKCI NAHRAZUJE NEBO PROČ JE NOVÁ FUNKCE POTŘEBNÁ.

Jinak vznikne:

NOVÁ VRSTVA + STARÉ VRSTVY = VĚTŠÍ SLOŽITOST.

Okres bez okresního úřadu

Zvláštní situace vznikla po roce 2003.

OKRESNÍ ÚŘADY ZANIKLY,

ale:

OKRESY NEZMIZELY.

Okres zůstal používán:

• statisticky,
• evidenčně,
• v některých institucionálních strukturách.

To je zajímavý příklad rozdílu:

ÚZEMNÍ JEDNOTKA ≠ INSTITUCE.

Mapa může přežít svůj úřad

To je důležité pro Model 77.

Pokud zrušíme instituci, nemusí automaticky zaniknout:

její geografická hranice.

A naopak:

pokud hranice stále slouží jinému účelu, může být:

zachována.

Proto je třeba oddělit:

MAPU

INSTITUCI

KOMPETENCI.

Reforma nebyla úplně dokončena

Ministerstvo vnitra později přímo uvádělo, že územní struktura veřejné správy je výsledkem série reforem z let 1997–2003 a že tato reforma:

do určité míry nebyla dokončena.

To je velmi důležitý oficiální poznatek.

Ukazuje, že i rozsáhlá reforma může zanechat:

institucionální a územní nesoulad.

Neskladebnost územních jednotek

Jedním z konkrétních problémů byly:

NESKLADEBNÉ HRANICE.

Například správní obvod ORP mohl historicky zasahovat do struktury okresů způsobem, který komplikoval jednoduchou hierarchii území.

Právě proto nový zákon č. 51/2020 Sb. o územně správním členění usiloval o:

vzájemnou skladebnost územních jednotek.

Reforma územního členění od roku 2021

Od 1. ledna 2021 přestal platit zákon o územním členění státu z roku 1960 a byl nahrazen novým systémem.

Ministerstvo vnitra popsalo jeho logiku:

SAMOSPRÁVNÉ KRAJE

→ členěné na:

SPRÁVNÍ OBVODY ORP

zatímco:

OKRESY

zůstávají především:

evidenčními územními jednotkami.

ORP se stalo základním správním mikroregionem

Ministerstvo vnitra označilo správní obvody ORP za:

stěžejní jednotky pro výkon všeobecné veřejné správy.

To je pro Model 77 zásadní.

Pokud budeme navrhovat novou střední úroveň, musíme velmi pečlivě analyzovat:

CO DNES FUNGUJE NA ÚROVNI ORP.

Není rozumné:

ignorovat systém, který již vykonává významnou část veřejné správy.

Model 77 nesmí začít rušením ORP

Metodicky správný postup je:

NEJPRVE FUNKCE ORP

↓

POTOM JEJICH VÝSLEDKY

↓

POTOM PROBLÉMY

↓

TEPRVE POTOM ROZHODNUTÍ: ZACHOVAT / PŘEVÉST / SLOUČIT / ZRUŠIT.

Stejný test musí platit:

pro každou existující instituci.

Složitost současné veřejné správy

Výsledkem historického vývoje je systém obsahující například:

OBCE

POVĚŘENÉ OBECNÍ ÚŘADY

ORP

OKRESY

KRAJE

SPECIALIZOVANÉ ÚZEMNÍ OBVODY STÁTNÍCH INSTITUCÍ.

Ne všechny tyto struktury mají:

stejný právní účel.

Právě to ale občan často:

nevidí.

Veřejná správa je právně logická, ale uživatelsky složitá

Každá vrstva může mít:

historický nebo funkční důvod.

Problémem je jejich:

součet.

Občan pak potřebuje vědět:

KDO ŘEŠÍ KONKRÉTNÍ VĚC?

Nikoli:

z jaké historické reformy instituce pochází.

To podporuje základní princip Deklarace:

VEŘEJNÁ SPRÁVA MÁ BÝT NAVRHOVÁNA PODLE ŽIVOTNÍ SITUACE A FUNKCE, NIKOLI PODLE ORGANIZAČNÍ HISTORIE STÁTU.

Jeden občan, několik správních map

Občan může zároveň patřit:

• do jedné obce,
• do správního obvodu jiné obce,
• do ORP,
• do okresu,
• do kraje,
• do jiného obvodu pro konkrétní státní instituci.

To není automaticky:

špatně.

Různé služby mohou potřebovat:

různé spádové území.

Problém vzniká, pokud:

občan nedokáže určit odpovědnost.

Geografická složitost versus odpovědnostní složitost

To je důležitý rozdíl.

Stát může mít:

několik funkčních map

a přesto být:

odpovědnostně jednoduchý.

Podmínkou je:

u každé služby jasně říci, kdo je odpovědný.

Model 77 tedy nemusí odstranit:

každou odlišnou mapu.

Má odstranit:

zbytečné a nesrozumitelné překrývání odpovědnosti.

Reforma po roce 1989 a subsidiarita

Ministerstvo vnitra později charakterizovalo reformu územní veřejné správy jako proces založený na hledání:

optimálního uplatnění principu subsidiarity

a racionálního rozložení kompetencí mezi jednotlivé úrovně veřejné správy.

To je prakticky:

stejná otázka, kterou řeší Deklarace odpovědného státu.

Reforma nebyla pouze územní

Podstatou byla také:

KOMPETENČNÍ REFORMA.

Bylo nutné rozhodnout:

CO PONECHAT STÁTU

CO PŘEVÉST NA KRAJE

CO PŘEVÉST NA OBCE

CO SVĚŘIT ORP.

To potvrzuje náš metodický princip:

ÚZEMNÍ REFORMA BEZ KOMPETENČNÍ REFORMY JE NEDOSTATEČNÁ.

Vznik krajů znamenal převod institucí a majetku

Se vznikem samosprávných krajů souvisel také převod:

• kompetencí,
• organizací,
• majetku,
• zaměstnanců.

Kraje postupně převzaly odpovědnost například za významnou část:

• regionální infrastruktury,
• školských zařízení,
• sociálních nebo dalších veřejných služeb

podle jednotlivých zákonů.

To ukazuje:

nová samospráva potřebuje skutečný obsah.

Prázdná samospráva nemá smysl

Nemá smysl vytvořit:

volené zastupitelstvo

bez:

významných kompetencí a finanční odpovědnosti.

To by vytvořilo:

politickou instituci bez skutečného rozhodování.

Model 77 proto musí postupovat:

NEJPRVE KOMPETENCE → POTOM POLITICKÁ INSTITUCE.

Přenesená působnost

Jedním z nejcharakterističtějších principů současného českého systému je právě:

PŘENESENÁ PŮSOBNOST.

Stát svěřuje výkon některých svých agend:

orgánům samosprávných celků.

To může přinést:

lepší místní dostupnost.

Současně ale stát musí zachovat:

jednotu zákonného výkonu státní správy.

Přenesená působnost vytváří finanční otázku

Pokud obec nebo kraj vykonává:

státní úkol,

vzniká logická otázka:

KDO HO FINANCUJE?

To jsme již řešili v sekci Finance.

Platí:

STÁTNÍ KOMPETENCE → STÁTNÍ ODPOVĚDNOST ZA FINANČNÍ RÁMEC.

Jinak stát přenese:

povinnost bez odpovídajících zdrojů.

Samosprávná a přenesená působnost musejí být účetně i odpovědnostně čitelné

Model 77 má testovat, zda lze dnešní spojený model:

zjednodušit.

Nemusíme jej automaticky:

zrušit.

Musíme ale umět říci:

KDY JEDNÁ OBVOD ZA SEBE

a

KDY VYKONÁVÁ STÁTNÍ SPRÁVU.

Spojený versus oddělený model

To bude jedna z důležitých otevřených otázek Modelu 77.

Spojený model

Samospráva vykonává také:

přenesenou státní správu.

Výhody:

blízkost, sdílená administrativa.

Rizika:

složitější odpovědnost.

Oddělený model

Stát má:

vlastní místní úřady.

Výhoda:

čistší odpovědnost.

Riziko:

duplicitní administrativa a větší institucionální síť.

Model 77 nemusí zvolit čistý extrém

Je možné, že některé agendy mají být:

PŘENESENÉ,

zatímco jiné:

PŘÍMO STÁTNÍ.

Opět:

NEJPRVE FUNKCE → POTOM ORGANIZAČNÍ MODEL.

Zánik okresních úřadů je důkazem, že lze odstranit správní stupeň

To je pro Model 77 významná historická zkušenost.

Okresní úřady nebyly:

přejmenovány.

Byly:

ZRUŠENY.

Jejich kompetence byly rozděleny jiným institucím.

To dokazuje:

správní strukturu lze zásadně změnit, pokud je dobře připraven převod funkcí.

Současně však zůstala část jejich územní logiky

Okresy přežily:

bez okresních úřadů.

To ukazuje:

institucionální reforma a územní reforma nemusí probíhat současně.

To je velmi důležité pro Model 77.

Můžeme například:

nejprve změnit kompetence

a hranice řešit:

později.

Přechodná duplicita

Velká reforma může dočasně vyžadovat:

překrývající se struktury.

To může být legitimní:

během přechodu.

Nesmí se z toho ale stát:

trvalý systém.

Přechodná instituce musí mít:

datum nebo podmínku ukončení.

Reforma bez následného úklidu vytváří vrstvy

To je patrně jedno z nejdůležitějších poučení období po roce 1989.

Jednotlivé reformy mohou být:

každá samostatně logická.

Jejich součet může vytvořit:

velmi složitý systém.

Proto potřebuje stát pravidelně provádět:

INSTITUCIONÁLNÍ ÚKLID.

Institucionální audit

Model 77 proto již používá test:

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT.

Právě vývoj po roce 1989 ukazuje, proč je tento test potřebný.

Instituce nemá existovat pouze proto:

že vznikla při nějaké minulé reformě.

Reforma 2021 jako dodatečné dokončování reformy 2000

Skutečnost, že ještě od roku 2021 bylo nutné právně sjednocovat územně správní členění a řešit pozůstatky dvojí krajské struktury, ukazuje:

jak dlouhé mohou být důsledky neúplně dotažené územní reformy.

Model 77 proto potřebuje:

KONEČNOU CÍLOVOU ARCHITEKTURU.

Nestačí pouze:

první fáze reformy.

Reforma veřejné správy musí mít cílový stav

Ještě před zahájením transformace musí být známo:

KTERÉ ÚROVNĚ ZŮSTANOU

KTERÉ ZANIKNOU

KTERÉ BUDOU POUZE EVIDENČNÍ

KTERÉ BUDOU POLITICKÉ

KTERÉ BUDOU SPRÁVNÍ.

Jinak hrozí:

nekonečná série dílčích reforem.

Politická mapa versus správní mapa

Současná zkušenost velmi dobře ukazuje, že existují:

SAMOSPRÁVNÉ ÚZEMNÍ CELKY

a

SPRÁVNÍ OBVODY.

Dnešní:

KRAJ

má demokratické zastupitelstvo.

Dnešní:

ORP

není vlastní politickou samosprávou svého správního obvodu.

To je přesně rozdíl, který musí být v Modelu 77:

výslovně popsán.

Model 77 vytváří politickou úroveň

Podle dosavadní koncepce má zemský obvod mít:

VOLENÉ ZASTUPITELSTVO

VLASTNÍ KOMPETENCE

VLASTNÍ FINANCOVÁNÍ

POLITICKOU ODPOVĚDNOST.

Tím se podobá spíše:

dnešnímu kraji.

Jeho velikost a spádová logika však mohou být v některých ohledech blíže:

větším mikroregionálním správním strukturám.

To je právě jedna z hlavních hypotéz Modelu 77.

Je Model 77 kombinací kraje a mikroregionu?

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Model 77 může být interpretován jako pokus spojit:

DEMOKRATICKOU ODPOVĚDNOST DNEŠNÍHO KRAJE

s:

VĚTŠÍ ÚZEMNÍ BLÍZKOSTÍ MIKROREGIONÁLNÍ SPRÁVY.

Pokud je to správná interpretace, musíme ověřit:

zda jsou obvody dostatečně velké na samosprávnou kapacitu a zároveň dostatečně malé na místní odpovědnost.

Nepotřebujeme 77 krajských úřadů dnešního typu

To znovu zdůrazňujeme.

Zemský obvod nemá být:

dnešní kraj zmenšený na třetinu.

Musí vzniknout nový kompetenční model.

Některé dnešní krajské kompetence mohou přejít:

STÁTU.

Jiné:

ZEMSKÉMU OBVODU.

Některé:

OBCÍM.

Některé funkce může vykonávat:

SPOLEČNÁ ODBORNÁ INSTITUCE.

Současná reforma ukazuje význam spádovosti

ORP představují velmi užitečný příklad toho, že správní území může být konstruováno:

podle skutečných lokálních vazeb, nikoli pouze podle velkých historických regionů.

To podporuje náš záměr využít:

DOPRAVU

DOJÍŽĎKU

SLUŽBY

EKONOMICKÉ VAZBY

při návrhu obvodů.

Současně ukazuje riziko přemíry stupňů

Ministerstvo vnitra samo v minulosti upozorňovalo na problém existence dvou mikroregionálních stupňů přenesené působnosti – POÚ a ORP.

To podporuje princip:

JEDNA FUNKCE → JEDEN JASNÝ NOSITEL.

Pokud dvě úrovně vykonávají velmi podobné agendy, je třeba ověřit:

zda jsou obě skutečně potřebné.

Jednoduchost není počet úrovní, ale čitelnost

Stát může mít:

tři nebo čtyři úrovně

a být srozumitelný.

Může mít také:

jen několik úrovní

a být velmi nepřehledný, pokud se jejich kompetence překrývají.

Proto je hlavní otázkou:

KDO ZA CO ODPOVÍDÁ?

Skladebnost

Reforma územního členění účinná od roku 2021 zdůraznila princip:

SKLADEBNOSTI ÚZEMNÍCH JEDNOTEK.

Menší jednotky nemají bezdůvodně překračovat hranice jednotek vyšších.

Tento princip má velkou hodnotu také pro Model 77.

Zemský obvod jako soubor celých obcí

Výchozí pravidlo:

ZEMSKÝ OBVOD = SOUBOR CELÝCH OBCÍ.

Pokud bychom současně využívali ORP jako pomocné stavební jednotky:

OBEC → ORP → ZEMSKÝ OBVOD

nemusí ORP představovat:

další politickou úroveň.

Může jít pouze o:

správní a datový stavební blok.

Musíme se vyhnout nové pětivrstvé správě

Nežádoucí výsledek by byl:

OBEC

→ POÚ

→ ORP

→ ZEMSKÝ OBVOD

→ KRAJ

→ STÁT.

To by bylo:

opakem zjednodušení.

Model 77 proto musí jasně říci:

KTERÉ ZE SOUČASNÝCH VRSTEV BY V CÍLOVÉM STAVU ZANIKLY NEBO ZTRATILY SPRÁVNÍ FUNKCI.

Nejdříve ale nezrušíme nic

Metodicky:

NEJPRVE ANALÝZA.

U každé úrovně:

CO DĚLÁ?

KOLIK TO STOJÍ?

JAKÉ MÁ VÝSLEDKY?

CO BY SE STALO PO ZRUŠENÍ?

Teprve potom:

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT.

Reforma po roce 1989 jako zkušenost demokratické decentralizace

Na rozdíl od reforem 1949 a 1960 zde máme zkušenost:

demokratického právního státu.

To je pro Model 77 zásadní.

Můžeme hodnotit praktické fungování:

VOLENÝCH OBCÍ

VOLENÝCH KRAJŮ

PŘENESENÉ STÁTNÍ SPRÁVY

během více než dvou desetiletí.

Tato zkušenost má proto:

vyšší přímou relevanci pro současný návrh než institucionální modely autoritativního období.

Co se podařilo

Bez předčasného celkového hodnocení lze identifikovat několik strukturálních výsledků.

Byla obnovena:

OBECNÍ SAMOSPRÁVA.

Vznikla:

VYŠŠÍ ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVA.

Byly zrušeny:

OKRESNÍ ÚŘADY.

Část státní správy byla:

PŘIBLÍŽENA OBČANŮM PROSTŘEDNICTVÍM ORP.

Co zůstalo složité

Současně vznikl systém:

mnoha kategorií obcí

přenesené a samostatné působnosti

ORP

POÚ

okresů

krajů

a dalších specializovaných správních obvodů.

To ukazuje:

decentralizace sama o sobě nevytváří jednoduchý stát.

Reforma se musí hodnotit podle občana

Je možné, že z právního hlediska je systém:

logicky vystavěný.

Pokud však občan běžně neví:

KAM MÁ JÍT

KDO ROZHODUJE

KDO JE ODPOVĚDNÝ,

má systém:

uživatelský problém.

To je jedno ze základních kritérií Deklarace.

Životní situace místo kompetenčních tabulek

Moderní digitální stát může část této složitosti skrýt.

Občan zadá:

„potřebuji vyřešit tuto životní situaci“.

Systém určí:

PŘÍSLUŠNOU INSTITUCI.

To však neznamená, že:

vnitřní kompetenční chaos přestává být problémem.

Digitalizace nemá:

maskovat špatnou organizaci.

Proto:

NEJPRVE ZJEDNODUŠIT → POTOM DIGITALIZOVAT.

Reforma a Model 77

Zkušenost po roce 1989 naznačuje, že Model 77 by neměl být:

jednorázovým překreslením hranic.

Měl by být především:

KOMPETENČNÍ REFORMOU.

Teprve pokud z kompetenční analýzy vyplyne potřeba nové územní struktury:

má vzniknout nová mapa.

Test současného systému

Před návrhem Modelu 77 bychom měli u každé současné vrstvy analyzovat:

OBCE

POÚ

ORP

OKRESY

KRAJE

ÚZEMNÍ STRUKTURY STÁTNÍCH ORGÁNŮ.

U každé:

KOMPETENCE

NÁKLADY

POČET PRACOVNÍKŮ

SPÁDOVOST

DOSTUPNOST

FINANCOVÁNÍ

KONTROLU.

Teprve potom nový model

Výsledek nemusí být:

všechno současné zrušit.

Může například ukázat:

ORP JE VHODNÝ ZÁKLAD PRO ČÁST STÁTNÍ SPRÁVY → ZACHOVAT

OKRES JE POUZE EVIDENČNÍ → POSOUDIT POTŘEBU

KRAJSKÁ SAMOSPRÁVA → KOMPETENCE PŘEROZDĚLIT

To jsou však zatím pouze:

PŘÍKLADY OTÁZEK, NIKOLI ROZHODNUTÍ KONCEPCE.

Model 77 musí umět prokázat zlepšení

Nestačí:

nová struktura je jiná.

Musíme prokázat, že je alespoň v některých významných ohledech:

SROZUMITELNĚJŠÍ

LEVNEJŠÍ NEBO HOSPODÁRNĚJŠÍ

ODPOVĚDNOSTNĚ ČISTŠÍ

DOSTUPNĚJŠÍ

ODBORNĚ SCHOPNÁ.

Jinak nemá reforma:

dostatečný důvod.

Přechod ze současného systému může být postupný

Historická zkušenost po roce 1989 ukazuje, že zásadní reforma může být rozdělena:

DO ETAP.

Model 77 proto může mít například:

ETAPU 1 – KOMPETENČNÍ AUDIT

ETAPU 2 – SJEDNOCENÍ DAT A PROCESŮ

ETAPU 3 – ZMĚNA FINANCOVÁNÍ

ETAPU 4 – INSTITUCIONÁLNÍ TRANSFORMACE

ETAPU 5 – PŘÍPADNÁ ÚZEMNÍ ZMĚNA.

Přesné pořadí bude třeba:

ověřit.

Nejdříve lze testovat bez změny Ústavy

Řadu prvků lze potenciálně zkoušet ještě:

před zásadní ústavní reformou.

Například:

• společné služby,
• digitální kompetenční mapu,
• sdílená data,
• meziobecní spolupráci,
• nové modely financování.

To umožňuje ověřit:

funkčnost principu.

Reforma má mít měřitelný výsledek

Po každé etapě by mělo následovat:

VYHODNOCENÍ.

Například:

SNÍŽIL SE POČET DUPLICIT?

ZKRÁTILA SE DOBA VYŘÍZENÍ?

SNÍŽILY SE NÁKLADY?

ZLEPŠILA SE DOSTUPNOST?

ROZUMÍ OBČAN LÉPE ODPOVĚDNOSTI?

Pokud ne:

další etapa se musí přehodnotit.

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

• Jaké problémy měla reforma po roce 1989 konkrétně vyřešit?
• Jak se změnily náklady veřejné správy po obnovení obecní samosprávy?
• Jaká byla skutečná bilance vzniku samosprávných krajů?
• Jaké kompetence přešly na kraje a proč?
• Které kompetence okresních úřadů přešly na ORP?
• Které přešly na kraje?
• Které přešly na jiné státní orgány?
• Jaké byly náklady zrušení okresních úřadů?
• Jak se po roce 2003 změnila dostupnost státní správy?
• Do jaké míry odpovídají správní obvody ORP skutečné dnešní spádovosti?
• Má stále smysl existence POÚ?
• Které funkce okresu jsou dnes ještě potřebné?
• Proč bylo nutné ještě v roce 2021 dokončovat úpravu územního členění?
• Kolik různých územních map používá dnes česká veřejná správa?
• Které z nich lze sjednotit?
• Které musí zůstat odlišné z funkčních důvodů?
• Jak nákladný je současný spojený model?
• Jaké jsou jeho výhody proti oddělenému modelu státní správy?
• Které prvky ORP lze použít při návrhu Modelu 77?
• Mohou být správní obvody ORP stavebními bloky budoucích zemských obvodů?
• Co by se stalo s ORP při realizaci Modelu 77?
• Jaká část současných krajských kompetencí má skutečně regionální charakter?
• Jaká část by mohla přejít obcím?
• Jaká část státu?
• Jaká část zemským obvodům?
• Dokáže Model 77 vytvořit jednodušší systém než reforma 1997–2003 bez ztráty dostupnosti služeb?

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Reforma po roce 1989 poskytuje pro Model 77 několik zásadních principů.

1. Samospráva potřebuje skutečné kompetence

VOLBY BEZ PRAVOMOCI NEVYTVÁŘEJÍ SKUTEČNOU ODPOVĚDNOST.

2. Kompetence lze převést bez zachování původní instituce

Zánik okresních úřadů ukazuje:

FUNKCE MŮŽE PŘEŽÍT INSTITUCI.

3. Nová vrstva nesmí být pouze přidána

Jinak vzniká:

INSTITUCIONÁLNÍ VRSTVENÍ.

4. Správní obvod a samosprávný celek jsou rozdílné věci

ORP ≠ REGIONÁLNÍ SAMOSPRÁVA.

5. Skladebnost hranic má praktickou hodnotu

OBEC → SPRÁVNÍ OBLAST → VYŠŠÍ CELEK

má být pokud možno datově jednoznačné.

6. Reforma má mít cílovou architekturu

Nikoli:

NEKONEČNÉ PŘIDÁVÁNÍ NOVÝCH VRSTEV.

Pracovní hypotéza pro Model 77

Současnou strukturu můžeme předběžně rozložit:

OBEC

→ zachovat jako základní samosprávnou úroveň,

ZEMSKÝ OBVOD

→ testovat jako novou střední samosprávnou úroveň,

STÁT

→ jednotné celostátní kompetence,

zatímco:

ORP / POÚ / OKRES

budou posouzeny samostatně jako:

SPRÁVNÍ, DATOVÉ NEBO PŘECHODOVÉ STRUKTURY.

To ještě není:

rozhodnutí o jejich zrušení.

Je to:

výchozí kompetenční audit.

Pracovní závěr

Reforma veřejné správy po roce 1989 obnovila demokratickou obecní samosprávu, vytvořila současné samosprávné kraje a následně zrušila okresní úřady. Jejich kompetence byly od roku 2003 rozděleny zejména mezi kraje, 205 obcí s rozšířenou působností a další orgány veřejné správy.

Výsledkem je systém, který významně decentralizoval rozhodování a přiblížil řadu správních funkcí obcím, ale zároveň vytvořil několik navzájem se překrývajících správních vrstev.

Ministerstvo vnitra samo později upozorňovalo jak na nedokončenost některých aspektů reformy, tak na komplikace způsobené neskladebností územních struktur nebo souběhem různých mikroregionálních stupňů veřejné správy.

Pro Deklaraci odpovědného státu z toho plyne zásadní poučení:

Reforma veřejné správy nemá být hodnocena podle počtu nově vzniklých nebo zrušených úřadů, ale podle toho, zda občan dostal jednodušší, dostupnější a odpovědnější stát.

A pro Model 77:

Nesmíme přidat zemský obvod jako další vrstvu současného systému. Pokud má vzniknout, musí být součástí skutečného přerozdělení kompetencí a odstranění struktur, které již nebudou potřebné.

Proto má reforma postupovat:

SOUČASNÁ FUNKCE → SOUČASNÝ NOSITEL → PROBLÉM → CÍLOVÁ ÚROVEŇ → NOVÝ NOSITEL → FINANCOVÁNÍ → KONTROLA → TEPRVE POTOM INSTITUCIONÁLNÍ ZMĚNA.

Nejdůležitější otázka tedy není:

„Který dnešní úřad máme zrušit?“

Ale:

„Jaké funkce má stát skutečně vykonávat, na jaké úrovni a kdo za ně má nést srozumitelnou odpovědnost?“