Přechod ze současného systému

Nejobtížnější částí každé rozsáhlé reformy veřejné správy nemusí být návrh:

NOVÉHO SYSTÉMU.

Může jí být:

PŘECHOD OD STARÉHO SYSTÉMU K NOVÉMU.

Model 77 proto nelze hodnotit pouze podle toho, jak by vypadal:

po dokončení reformy.

Musíme současně vědět:

JAK SE DO TOHOTO STAVU DOSTANEME

KOLIK TO BUDE STÁT

CO SE STANE S EXISTUJÍCÍMI INSTITUCEMI

KDO PŘEVEZME JEJICH KOMPETENCE

CO SE STANE S MAJETKEM, ZAMĚSTNANCI A DATY

a především:

JAK ZAJISTÍME NEPŘETRŽITÉ FUNGOVÁNÍ STÁTU PRO OBČANA.

Základní pravidlo přechodu proto zní:

OBČAN NESMÍ POCÍTIT REFORMU JAKO VÝPADEK STÁTU.

Reforma není den nula

Model 77 nemůže být zaveden způsobem:

31. PROSINCE STARÝ SYSTÉM

↓

1. LEDNA NOVÝ SYSTÉM

a předpokládat, že:

všechny vztahy se automaticky přepnou.

Veřejná správa obsahuje:

• tisíce pracovních vztahů,
• majetek,
• smlouvy,
• informační systémy,
• správní řízení,
• organizace poskytující služby,
• dlouhodobé investiční závazky.

Každá z těchto oblastí potřebuje:

PŘECHODOVÉ PRAVIDLO.

Historická zkušenost

Česká republika již podobnou systémovou změnou prošla při ukončení činnosti okresních úřadů.

Zákon č. 320/2002 Sb. nepřevedl pouze abstraktní „kompetence“. Upravoval změny velkého množství zvláštních zákonů a obsahoval také přechodná pravidla pro rozpracovaná správní řízení, zaměstnance, spisový materiál a majetek.

To je pro Model 77 zásadní precedent:

ZRUŠIT INSTITUCI LZE.

Ale pouze tehdy, pokud současně přesně určíme:

KDO PŘEBÍRÁ KAŽDOU JEJÍ FUNKCI.

Zrušení instituce není zrušení funkce

Základní princip:

ZRUŠENÍ INSTITUCE ≠ ZRUŠENÍ VEŘEJNÉ FUNKCE.

Pokud například určitá současná krajská instituce zanikne, musíme u každé její činnosti rozhodnout:

ZACHOVAT

PŘEVÉST

SLOUČIT

nebo

ZRUŠIT.

Teprve potom můžeme rozhodovat:

o osudu samotné instituce.

Přechod začíná kompetenční inventurou

První krok transformace proto není:

rušení krajů.

Je jím:

ÚPLNÁ INVENTURA SOUČASNÝCH KOMPETENCÍ.

U každé významné kompetence musí být uvedeno:

SOUČASNÝ NOSITEL

PRÁVNÍ ZÁKLAD

ROČNÍ NÁKLAD

FINANCOVÁNÍ

POČET ZAMĚSTNANCŮ

MAJETEK

INFORMAČNÍ SYSTÉMY

SMLOUVY

VAZBY NA JINÉ INSTITUCE.

Bez této inventury nelze reformu:

bezpečně naplánovat.

Cílová kompetenční mapa

Po inventuře musí následovat:

CÍLOVÁ KOMPETENČNÍ MAPA.

U každé současné funkce bude rozhodnuto:

OBEC

ZEMSKÝ OBVOD

STÁT

SPOLEČNÁ ODBORNÁ INSTITUCE

nebo:

FUNKCE ZANIKÁ.

Tím vznikne:

matice současnost → cílový stav.

Převodová karta

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Každá významná kompetence může získat vlastní:

PŘEVODOVOU KARTU.

Ta bude obsahovat:

SOUČASNÝ NOSITEL

↓

NOVÝ NOSITEL

↓

DEN PŘEVODU

↓

FINANCOVÁNÍ

↓

MAJETEK

↓

ZAMĚSTNANCI

↓

DATA

↓

SMLOUVY

↓

ROZPRACOVANÁ ŘÍZENÍ

↓

KONTROLA

↓

ODPOVĚDNOST PO PŘEVODU.

Pokud některá položka chybí:

kompetence ještě není připravena k převodu.

Přechod nemá začít mapou

Největší chybou by bylo nejprve:

zákonem vytvořit 77 obvodů

a potom začít řešit:

co vlastně převezmou.

Správná posloupnost:

KOMPETENČNÍ AUDIT

↓

CÍLOVÝ MODEL

↓

FINANČNÍ MODEL

↓

INSTITUCIONÁLNÍ MODEL

↓

TRANSFORMAČNÍ PLÁN

↓

TEPRVE POTOM PRÁVNÍ VZNIK NOVÝCH JEDNOTEK.

Co se současnými kraji?

Pokud by analýza nakonec doporučila nahrazení dnešních krajů zemskými obvody, muselo by být vyřešeno:

KTERÉ KRAJSKÉ FUNKCE PŘEJDOU OBVODŮM

KTERÉ OBCÍM

KTERÉ STÁTU

KTERÉ BUDOU ZRUŠENY NEBO SLOUČENY.

Současné kraje nemohou jednoduše:

zmizet bez kompetenční náhrady.

Ústavní rozměr změny

Současné vyšší územní samosprávné celky byly vytvořeny ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., který nabyl účinnosti 1. ledna 2000 a změnil článek 99 Ústavy tak, že Česká republika se člení na obce a kraje jako základní a vyšší územní samosprávné celky.

Nahrazení této struktury Modellem 77 by proto nemohlo být provedeno pouze:

běžnou změnou organizačního řádu veřejné správy.

Vyžadovalo by:

odpovídající ústavní a zákonnou transformaci.

Ústavní změna má přijít až po ověření modelu

To je velmi důležité.

Model 77 nemá postupovat:

NEJPRVE ZMĚNÍME ÚSTAVU → POTOM ZJISTÍME, ZDA MODEL FUNGUJE.

Správně:

ANALÝZA

↓

SIMULACE

↓

VYHODNOCENÍ

↓

ROZHODNUTÍ O CÍLOVÉM MODELU

↓

TEPRVE POTOM ÚSTAVNÍ A ZÁKONNÁ IMPLEMENTACE.

Co se současnými ORP?

Obce s rozšířenou působností představují významnou část dnešní státní správy.

Model 77 proto nesmí automaticky předpokládat:

ORP ZRUŠÍME.

Musíme u jejich kompetencí provést stejný test:

ZACHOVAT

PŘEVÉST

SLOUČIT

ZRUŠIT.

Je možné, že některé funkce ORP budou:

vhodné i v cílovém systému.

ORP nemusí být politickou úrovní

I kdyby správní obvody ORP zůstaly použitelné například pro:

část výkonu státní správy,

nemusí představovat:

další politickou úroveň.

To umožňuje zachovat některé funkční vazby bez vytvoření:

dalšího zastupitelstva a politického aparátu.

Co se současnými okresy?

Okresy ukazují, že:

územní jednotka může přežít instituci, která jí dala původní správní význam.

Po zániku okresních úřadů v roce 2002/2003 nezanikly všechny okresní vazby a samotná okresní geografie byla nadále využívána pro různé evidenční a institucionální účely.

Model 77 proto nemá vycházet z principu:

ZANIKNE INSTITUCE → MUSÍ ZANIKNOUT KAŽDÁ JEJÍ ÚZEMNÍ STOPA.

Okres může mít jinou budoucí funkci

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Výsledkem kompetenčního auditu může být například:

OKRES ZANIKNE I JAKO RELEVANTNÍ JEDNOTKA

nebo:

ZŮSTANE POUZE DATOVOU ČI EVIDENČNÍ VRSTVOU.

Rozhodnutí nemá vycházet:

z názvu nebo tradice,

ale:

z aktuální funkce.

Jedna reforma nemá vytvořit další překryv

Nežádoucí cílový stav:

OBEC → ORP → OKRES → KRAJ → ZEMSKÝ OBVOD → STÁT.

To by znamenalo:

přidání Modelu 77 ke stávajícímu systému.

Smyslem reformy je naopak:

redukovat nepotřebné překryvy.

Přechodné překrytí může být nutné

Během transformace může krátkodobě existovat:

STARÁ A NOVÁ INSTITUCE SOUČASNĚ.

Například kvůli:

• převodu dat,
• testování systémů,
• předání spisů,
• školení zaměstnanců.

To může být rozumné.

Ale pouze pokud existuje:

JASNĚ STANOVENÝ KONEC PŘECHODU.

Dočasná instituce musí mít datum zániku

Základní pravidlo:

PŘECHODNÁ DUPLICITA → POVINNĚ ČASOVĚ OMEZENÁ.

Jinak může vzniknout:

trvalá nová administrativní vrstva.

Historie veřejné správy ukazuje, jak snadno mohou:

dočasná řešení přežívat původní důvod svého vzniku.

Zaměstnanci

Veřejná správa není pouze:

organizační diagram.

Je tvořena:

lidmi s odborností a institucionální zkušeností.

Proto transformace nesmí být založena na představě:

zrušíme současné úřady, propustíme zaměstnance a nový systém začne od začátku.

To by mohlo způsobit:

masivní ztrátu odborné kapacity.

Zaměstnanec může následovat kompetenci

Zkušenost s ukončením okresních úřadů je v tomto směru velmi důležitá.

Přechodná ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. upravovala přechod práv a povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnanců na nástupnické instituce podle převáděných funkcí.

Princip pro Model 77 může být:

KOMPETENCE → POTŘEBNÁ ODBORNOST → ODPOVÍDAJÍCÍ PERSONÁLNÍ PŘEVOD.

Personální převod však nesmí být automatický všude

Pokud reforma zároveň:

ruší duplicity

digitalizuje proces

nebo:

mění způsob poskytování služby,

nemusí být počet pracovních míst:

stejný jako dnes.

Proto musíme oddělit:

OCHRANU ODBORNÉ KAPACITY

od

automatického zachování každého současného pracovního místa.

Personální mapa

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Pro každou převáděnou instituci má vzniknout:

PERSONÁLNÍ MAPA.

Například:

FUNKCE ZŮSTÁVÁ → pracovní kapacita přechází

FUNKCE SE SLOUČÍ → kapacity se integrují

FUNKCE SE RUŠÍ → místo se neposouvá automaticky

FUNKCE SE DIGITALIZUJE → přehodnotit potřebnou kapacitu.

Sociálně odpovědná transformace

Reforma má být:

efektivní

ale také:

předvídatelná pro zaměstnance veřejné správy.

To znamená například:

• včasné informace,
• jasná pravidla převodu,
• možnost odborného přeškolení tam, kde je to smysluplné.

Cílem není:

udržet každou instituci.

Cílem je:

nezničit odbornou kapacitu státu zbytečně chaotickou změnou.

Majetek

Další zásadní otázka:

KDO PŘEVEZME MAJETEK?

Budovy, pozemky, vozidla, informační technika nebo podíly ve společnostech nemohou být rozděleny pouze:

podle nové mapy.

Musí být spojeny:

s funkcí, kterou podporují.

Proto zůstává zásada:

MAJETEK NÁSLEDUJE KOMPETENCI.

Fyzická poloha sama nerozhoduje

Budova stojící:

na území obvodu A

nemusí automaticky připadnout:

obvodu A,

pokud je určena například pro:

celostátní nebo meziobvodní funkci.

Proto je třeba u každého významného majetku určit:

ÚČEL

SOUČASNÉ VYUŽITÍ

BUDOUCÍ FUNKCI.

Majetková inventura

Před transformací musí vzniknout:

CENTRÁLNÍ INVENTURA DOTČENÉHO MAJETKU.

U každé položky:

VLASTNÍK

HODNOTA

PRÁVNÍ ZATÍŽENÍ

VYUŽITÍ

VAZBA NA KOMPETENCI

NAVRHOVANÝ NOVÝ VLASTNÍK NEBO SPRÁVCE.

Bez toho může vzniknout:

majetkový chaos nebo dlouhé spory.

Pohledávky a závazky

S majetkem souvisejí:

POHLEDÁVKY

a

ZÁVAZKY.

Nový zemský obvod nemůže převzít pouze:

výhodná aktiva.

Musí být jasně určeno:

které závazky následují kterou kompetenci nebo organizaci.

Převodový řetězec

Proto používáme:

KOMPETENCE

↓

MAJETEK

↓

POHLEDÁVKY

↓

ZÁVAZKY

↓

PERSONÁL

↓

ROZPOČET

↓

DATA.

Jestliže tento řetězec není úplný:

reforma není připravena.

Smlouvy

Veřejné instituce mají:

tisíce smluvních vztahů.

Například:

• dodavatelské smlouvy,
• nájmy,
• úvěry,
• investiční projekty.

Při zániku instituce musí být určeno:

KDO VSTUPUJE DO JEJÍCH PRÁV A POVINNOSTÍ.

To nemůže být ponecháno:

na improvizaci po účinnosti reformy.

Dlouhodobé projekty

Zvláštní problém představují projekty:

rozpracované přes několik let.

Například investice zahájená současným krajem může pokračovat:

po vzniku zemského obvodu.

Musí být proto určeno:

KDO PROJEKT PŘEBÍRÁ

KDO JEJ FINANCUJE

KDO ODPOVÍDÁ ZA SMLOUVY

KDO PŘEBÍRÁ PŘÍPADNÁ RIZIKA.

Správní řízení

Občan, který podal žádost před reformou, nesmí být nucen:

zahájit celé řízení znovu pouze proto, že se změnila instituce.

Při zániku okresních úřadů zákon č. 320/2002 Sb. výslovně stanovil, že již zahájená a pravomocně neskončená řízení dokončí orgány, na které příslušné působnosti přešly.

To je velmi důležitý precedent.

Zásada kontinuity řízení

Pro Model 77 má platit:

ZAHÁJENÉ ŘÍZENÍ → AUTOMATICKÝ PŘECHOD NA NÁSTUPNICKÝ ORGÁN.

Občan nemá:

dokládat znovu informace, které veřejná správa již má,

pokud tomu nebrání právní nebo věcný důvod.

Reforma nesmí rušit právní jistotu

Veřejnost musí předem vědět:

KDO PO DATU REFORMY ROZHODNE O JEJÍ VĚCI.

Nesmí vzniknout situace:

starý úřad už neexistuje

ale:

nový ještě nemá jasnou pravomoc.

Proto přechodový zákon musí řešit:

veškerá probíhající řízení.

Spisová dokumentace

Historická reforma okresních úřadů řešila také převod spisového materiálu na nové příslušné instituce.

V Modelu 77 bude tato otázka ještě důležitější, protože velká část dokumentace již bude:

digitální.

Převod proto znamená:

nejen krabice se spisy

ale také:

databáze, přístupová oprávnění a digitální historii řízení.

Data jsou součástí kompetence

Pracovní pravidlo:

KOMPETENCE BEZ DAT NENÍ PŘEVEDENÁ KOMPETENCE.

Nový nositel musí v okamžiku převzetí:

mít zákonný a technický přístup ke všem datům potřebným k výkonu své funkce.

Migrace dat

Přechod musí obsahovat:

MAPU DATOVÝCH SYSTÉMŮ.

Pro každý systém:

SPRÁVCE

PROVOZOVATEL

DATOVÉ ROZHRANÍ

PŘÍSTUPOVÁ PRÁVA

NOVÝ SPRÁVCE

TERMÍN MIGRACE

ZÁLOŽNÍ REŽIM.

IT systém nesmí určovat reformu

Častou překážkou může být:

„současný software to neumí“.

To není dostatečný důvod zachovat:

nefunkční kompetenční strukturu.

Současně však nelze IT ignorovat.

Proto:

FUNKCE URČUJE SYSTÉM → TECHNOLOGIE MUSÍ BÝT PŘIPRAVENA PŘED PŘEVODEM.

Paralelní provoz systémů

U kritických informačních systémů může být nutné:

přechodné paralelní fungování.

Například:

STARÝ SYSTÉM ČTE DATA

zatímco:

NOVÝ SYSTÉM UŽ PŘEBÍRÁ NOVÉ PŘÍPADY.

Takový režim musí být:

časově omezený a přesně řízený.

Testování před spuštěním

Model 77 nemá být spuštěn:

poprvé v ostrém provozu.

Před převodem musí proběhnout například:

TECHNICKÉ TESTY

DATOVÉ MIGRACE NANEČISTO

KONTROLA FINANČNÍCH TOKŮ

SIMULACE SPRÁVNÍCH PROCESŮ.

Cílem je:

najít chybu před občanem.

Pilot?

NÁVRH K OVĚŘENÍ

U některých procesních změn může být vhodné:

pilotní ověření.

Například:

• digitální kompetenční mapa,
• společné odborné služby,
• nový datový standard.

U samotné ústavní existence rozdílných zemských obvodů však může být pilot:

právně a prakticky složitější.

Proto je třeba rozlišit:

CO LZE PILOTOVAT BEZ ZMĚNY ÚZEMNÍHO USPOŘÁDÁNÍ

a:

CO VYŽADUJE CELOSTÁTNÍ IMPLEMENTACI.

Simulace místo experimentu na občanech

Řadu problémů lze předem testovat:

digitálně.

Například:

fiskální model

dopravní spádovost

personální potřeby

kompetenční zatížení.

To má být první obranná linie proti:

nepřipravené reformě.

Přechodový zákon

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Tak rozsáhlá reforma by pravděpodobně potřebovala:

samostatný transformační právní rámec.

Ten by neupravoval pouze:

existenci obvodů.

Řešil by například:

• den vzniku nových institucí,
• zánik starých institucí,
• přechod kompetencí,
• majetek,
• zaměstnance,
• smlouvy,
• probíhající řízení,
• informační systémy,
• rozpočty.

Jeden transformační rámec

Výhodou může být, pokud základní přechodová pravidla nebudou:

roztroušena bez jasné vazby v desítkách zákonů.

Jednotný transformační rámec může stanovit:

společná pravidla,

zatímco jednotlivé sektorové zákony:

upraví konkrétní kompetence.

Reforma veřejné správy z roku 2002 ukazuje rozsah legislativního zásahu

Zákon č. 320/2002 Sb. měnil velké množství jednotlivých právních předpisů právě proto, že působnosti okresních úřadů byly zakotveny napříč mnoha oblastmi práva.

Pro Model 77 z toho plyne:

ÚZEMNÍ REFORMA JE SOUČASNĚ ROZSÁHLOU LEGISLATIVNÍ REFORMOU.

Nelze ji redukovat:

na jeden nový zákon o zemských obvodech.

Legislativní mapa

Před realizací proto musí vzniknout:

MAPA DOTČENÉ LEGISLATIVY.

U každého zákona:

KTEROU INSTITUCI UVÁDÍ

KTEROU KOMPETENCI UPRAVUJE

JAKÝ NOVÝ NOSITEL JI PŘEBÍRÁ

OD JAKÉHO DATA.

Jeden den účinnosti nemusí být vhodný pro všechno

Velmi rozsáhlá reforma může být rozdělena:

do etap.

Například:

ETAPA 1 – DATOVÁ A KOMPETENČNÍ PŘÍPRAVA

ETAPA 2 – VZNIK NOVÝCH ORGÁNŮ

ETAPA 3 – PŘEVOD FINANCÍ A MAJETKU

ETAPA 4 – PŘEVOD KOMPETENCÍ

ETAPA 5 – ZÁNIK NADBYTEČNÝCH STRUKTUR.

Konkrétní pořadí je:

NÁVRHEM K OVĚŘENÍ.

Ne všechno převádět najednou

Příliš mnoho změn v jediném okamžiku zvyšuje:

systémové riziko.

Například současná změna:

hranice + instituce + financování + IT + personálu + procesů

může vytvořit:

příliš mnoho vzájemně závislých bodů selhání.

Proto může být vhodné:

některé změny oddělit v čase.

Ale přechod nesmí trvat věčně

Naopak příliš dlouhá transformace může vytvořit:

dva paralelní systémy.

Proto každá etapa musí mít:

PŘESNÝ CÍL

TERMÍN

PODMÍNKY DOKONČENÍ.

Možná transformační posloupnost

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Fáze 0 – ověření

Data, simulace a porovnání variant.

Fáze 1 – kompetenční audit

Kompletní inventura veřejných funkcí.

Fáze 2 – cílová architektura

Konečný návrh kompetencí, hranic, institucí a financování.

Fáze 3 – legislativní příprava

Ústavní, zákonné a přechodové změny.

Fáze 4 – technická příprava

IT, data, majetek, personál, rozpočty.

Fáze 5 – demokratické ustavení

Vznik zastupitelstev a vedení nových obvodů.

Fáze 6 – převod kompetencí

Nové instituce začnou fakticky vykonávat své funkce.

Fáze 7 – ukončení starých struktur

Zaniknou pouze ty instituce, jejichž funkce byly skutečně převzaty.

Fáze 8 – vyhodnocení

Kontrola dopadů reformy.

Nové instituce mohou existovat před plným převodem

Jednou z možností může být:

nejprve demokraticky ustavit zemský obvod

a teprve následně mu:

v jasně stanoveném termínu převést jednotlivé kompetence.

Výhodou je:

existence odpovědného příjemce před převodem.

Nevýhodou může být:

dočasná instituce s omezenými pravomocemi.

Je třeba posoudit:

jak dlouho může takový stav trvat.

Den převodu kompetence

Každá kompetence musí mít:

jednoznačný okamžik převodu.

Například:

DO 31. PROSINCE ODPOVÍDÁ STARÝ NOSITEL

OD 1. LEDNA ODPOVÍDÁ NOVÝ NOSITEL.

Nemá vzniknout:

období, kdy obě instituce předpokládají odpovědnost té druhé.

Jedna kompetence, jeden nositel také během transformace

Přechodný systém musí pokud možno zachovat princip:

JEDNA KOMPETENCE → JEDNA HLAVNÍ ODPOVĚDNOST.

Paralelní technické systémy mohou existovat.

Paralelní nejasná politická odpovědnost:

nikoli.

Rozpočet v roce přechodu

Zvláštní problém bude:

rozpočtový rok, ve kterém reforma začne.

Je vhodné analyzovat, zda hlavní převod kompetencí nemá být navázán:

na začátek rozpočtového roku.

To může zjednodušit:

• účetnictví,
• rozpočty,
• převod příjmů.

Nesmí však jít o:

jediné kritérium načasování.

Zahajovací bilance

Každý zemský obvod musí při skutečném startu získat:

ZAHAJOVACÍ FINANČNÍ A MAJETKOVOU BILANCI.

Tedy:

AKTIVA

ZÁVAZKY

PENĚŽNÍ PROSTŘEDKY

POHLEDÁVKY

DLOUHY

DLOUHODOBÉ SMLOUVY.

Nová samospráva nemůže začínat:

s nejasným účetním stavem.

Transformace musí mít vlastní rozpočet

Náklady reformy mají být:

odděleně sledovány.

Například:

IT

PŘEVODY

PERSONÁLNÍ TRANSFORMACE

KOMUNIKACE

DOČASNÉ PARALELNÍ SYSTÉMY.

Jinak nebude možné zjistit:

skutečnou cenu reformy.

Transformační účet

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Může vzniknout:

TRANSFORMAČNÍ ÚČET MODELU 77.

Ten bude veřejně sledovat:

PLÁNOVANÝ NÁKLAD

SKUTEČNÝ NÁKLAD

ODCHYLKU

DŮVOD ODCHYLKY.

To zabrání:

rozpuštění nákladů reformy v desítkách rozpočtových kapitol.

Náklady musí být porovnány s přínosy

Reforma může stát:

významné prostředky předem.

To není automaticky důvod ji:

odmítnout.

Musíme porovnat:

TRANSFORMAČNÍ NÁKLAD

s:

DLOUHODOBÝM PŘÍNOSEM.

Ale stejně tak není přípustné tvrdit:

„časem se to určitě vrátí“

bez:

datového modelu.

Bod návratnosti

U finančně měřitelných částí reformy lze sledovat:

kumulované transformační náklady

versus:

kumulované provozní úspory nebo přínosy.

U jiných přínosů:

• dostupnost,
• odpovědnost,
• rychlost,

bude nutné používat:

nefinanční ukazatele.

Komunikační plán

Tak rozsáhlá reforma může selhat také:

informačně.

Občan musí před změnou vědět:

CO SE MĚNÍ

CO SE NEMĚNÍ

KDE BUDE OD URČITÉHO DATA ŘEŠIT SVOU VĚC.

Komunikace není:

marketing reformy.

Je:

součástí její funkčnosti.

Občan nemá hledat nástupnický úřad

Základní princip:

PODÁNÍ NA STARÉ MÍSTO V PŘECHODNÉ DOBĚ NEMÁ PROPADNOUT.

Pokud občan omylem kontaktuje:

starou nebo nesprávnou instituci,

veřejná správa má zajistit:

správné předání, pokud to právní režim dovoluje.

Jeden přechodový portál

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Digitální systém může obsahovat:

„CO SE PRO MĚ MĚNÍ?“

Občan zadá:

obec

a:

životní situaci.

Systém zobrazí:

SOUČASNÝ ÚŘAD

NOVÝ ÚŘAD

DATUM ZMĚNY

STAV JIŽ PODANÉ VĚCI.

To může výrazně snížit:

informační náklady transformace.

Veřejné služby nesmějí přestat fungovat

Nejdůležitější priorita během reformy:

KONTINUITA SLUŽEB.

Škola, doprava, sociální služba nebo jiná každodenní veřejná funkce nesmí přestat fungovat:

protože se mění právní vlastník nebo zřizovatel.

Provozní kontinuita

Při převodu organizace musí být určeno:

KDO VYDÁVÁ POKYNY DEN PŘED PŘEVODEM

a:

KDO DEN PO PŘEVODU.

To musí platit:

bez mezery.

Krizový plán

Každá významná oblast transformace má potřebovat:

ZÁLOŽNÍ SCÉNÁŘ.

Například pokud:

nový IT systém není včas připraven,

musí existovat:

bezpečný dočasný režim.

Ne:

improvizace v den účinnosti zákona.

Kritická místa reformy

Před implementací má vzniknout:

RIZIKOVÁ MAPA TRANSFORMACE.

Například:

IT

PERSONÁL

ROZPOČET

PROBÍHAJÍCÍ ŘÍZENÍ

VEŘEJNÉ SLUŽBY

MAJETEK.

U každého:

pravděpodobnost selhání

a:

dopad selhání.

Nejkritičtější funkce převádět nejopatrněji

Ne všechny kompetence mají:

stejný společenský význam.

U služby, jejíž výpadek může mít závažný dopad na občany, musí být:

vyšší bezpečnostní rezerva přechodu.

To odpovídá obecnému principu:

VYŠŠÍ RIZIKO → SILNĚJŠÍ KONTROLA A PŘÍPRAVA.

Kontrola transformace

Transformaci nemá hodnotit pouze:

instituce, která ji sama řídí.

Tak rozsáhlý proces potřebuje:

nezávislou kontrolu nákladů, harmonogramu a dosažených výsledků.

Veřejný transformační dashboard

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Projekt může průběžně zveřejňovat:

MILNÍK

PLÁNOVANÝ TERMÍN

SKUTEČNÝ STAV

PLÁNOVANÝ NÁKLAD

SKUTEČNÝ NÁKLAD

HLAVNÍ RIZIKA.

To umožní:

kontrolovat reformu během realizace, nikoli pouze po jejím dokončení.

Reforma se musí umět zastavit

Velmi důležité pravidlo:

pokud některá fáze prokazatelně nefunguje, další fáze nemá pokračovat automaticky jen proto, že byla politicky naplánována.

Proto mají mezi etapami existovat:

KONTROLNÍ BODY.

Go / No-Go rozhodnutí

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Před klíčovou etapou může proběhnout ověření:

JE LEGISLATIVA PŘIPRAVENA?

JSOU DATA PŘIPRAVENA?

JSOU FINANCE PŘIPRAVENY?

JSOU PERSONÁLNÍ KAPACITY PŘIPRAVENY?

JSOU KRITICKÉ SLUŽBY ZAJIŠTĚNY?

Pokud ne:

termín převodu se nesmí politicky předstírat jako splněný.

Odklad může být levnější než selhání

Odložení jedné etapy reformy může být:

politicky nepříjemné.

Ale může být výrazně levnější než:

kolaps veřejné služby nebo rozsáhlá datová chyba.

Proto termín:

není důležitější než funkčnost.

Přechod a volby

Pokud vzniknou nové zemské obvody, musí být přesně určeno:

KDY SE KONAJÍ PRVNÍ VOLBY

a:

KDY NOVĚ ZVOLENÉ ORGÁNY SKUTEČNĚ PŘEBÍRAJÍ ODPOVĚDNOST.

Nemá vzniknout:

dlouhé období jmenované nebo nejasně legitimované prozatímní politické správy.

Přípravná administrativa může být dočasná

Před prvními volbami může být potřebný:

technický přípravný aparát.

Ten ale nemá rozhodovat:

o dlouhodobých politických prioritách nového obvodu.

Jeho úkolem je:

připravit instituci pro demokraticky zvolené orgány.

Demokratický start

Cílový stav má co nejrychleji přejít:

OD TECHNICKÉ PŘÍPRAVY

k:

DEMOKRATICKY LEGITIMOVANÉ SPRÁVĚ.

To je zásadní rozdíl mezi:

administrativním projektem

a:

vznikem samosprávy.

Přechod obcí

Model 77 nemá narušit:

základní právní kontinuitu obcí, pokud analýza nevede k samostatným změnám obecního uspořádání.

Obec tedy nemá být nucena:

měnit vlastní institucionální existenci jen proto, že se mění vyšší úroveň.

Obec mění příslušnost, ne identitu

Pokud obec přejde:

z dnešního kraje do nového zemského obvodu,

nemusí to samo o sobě znamenat:

změnu její samosprávy, majetku nebo místní identity.

Zemský obvod je:

vyšší úroveň odpovědnosti,

nikoli:

nový vlastník obce.

Přechod veřejných organizací

Školy, kulturní zařízení, sociální organizace nebo jiné instituce dnes zřizované kraji budou potřebovat:

samostatné posouzení.

U každé:

MÁ ZŮSTAT VEŘEJNÁ?

KDO JI MÁ ZŘIZOVAT?

JAKOU OBLAST SKUTEČNĚ OBSLUHUJE?

Teprve potom:

nový vlastník nebo zřizovatel.

Organizace nemusí automaticky následovat hranici

Pokud zařízení slouží:

více zemským obvodům,

může být:

společně provozováno

nebo patřit:

jiné vhodné úrovni.

Nová mapa proto nesmí způsobit:

mechanické rozřezání funkčních sítí.

Současné smlouvy o spolupráci

Obce a kraje již dnes využívají:

různé formy spolupráce.

Reforma musí rozhodnout:

které smlouvy zůstávají v platnosti

a:

kdo vstupuje do smluvního postavení zanikající instituce.

To musí být řešeno:

před účinností změny.

Dotace a víceleté projekty

Mimořádnou pozornost potřebují:

probíhající dotační a investiční projekty.

Změna instituce nesmí automaticky způsobit:

ztrátu financování nebo porušení podmínek projektu.

Proto musí být součástí transformační inventury také:

všechny významné dotační závazky.

Archivní a historická kontinuita

Zánik instituce neznamená:

zánik jejích dokumentů.

Musí být určeno:

KDO PŘEBÍRÁ ARCHIVNÍ A SPISOVOU ODPOVĚDNOST.

To je důležité:

pro právní jistotu i institucionální paměť.

Reforma a značení území

Transformace má i zdánlivě drobné náklady:

• názvy institucí,
• formuláře,
• databáze,
• veřejné dokumenty,
• registrace.

Jednotlivě mohou být malé.

V celém státě mohou vytvořit:

významný transformační náklad.

Proto musí být součástí:

finančního modelu reformy.

Neměnit to, co změnit nemusíme

Velmi důležitý princip:

REFORMA NEMÁ MAXIMALIZOVAT POČET ZMĚN.

Pokud určitý systém:

funguje a je slučitelný s cílovým modelem,

může být:

zachován.

Cílem není:

vybudovat všechno znovu.

Cílem je:

zlepšit strukturu odpovědnosti.

Minimalizace transformačního zásahu

Pokud máme dvě cílové varianty se srovnatelnými výsledky, může mít výhodu ta, která:

vyžaduje méně majetkových, personálních a datových převodů.

Proto je:

TRANSFORMAČNÍ NÁKLAD

legitimním kritériem rozhodování mezi variantami.

Reforma nesmí být vedena heslem „všechno staré je špatně“

Model 77 vzniká:

z kritické analýzy současnosti,

nikoli:

z odmítnutí všeho současného.

Řada existujících institucí, procesů a odborných kapacit může být:

dobře použitelná také v novém systému.

Zachování funkčního dědictví

Pracovní princip:

CO FUNGUJE → ZACHOVAT NEBO VYUŽÍT.

CO JE DUPLICITNÍ → SLOUČIT.

CO JE NA ŠPATNÉ ÚROVNI → PŘEVÉST.

CO NEMÁ DOSTATEČNÝ DŮVOD → ZRUŠIT.

To je praktičtější než:

reforma od nuly.

Přechodové období musí být měřitelné

Na začátku reformy musí být definováno:

KDY JE TRANSFORMACE POVAŽOVÁNA ZA DOKONČENOU.

Například:

• staré instituce zanikly,
• nové kompetence fungují,
• datové migrace jsou dokončeny,
• majetkové převody jsou uzavřeny,
• přechodné finanční mechanismy skončily.

Jinak může projekt:

zůstat permanentně ve fázi reformy.

Postimplementační audit

Po určité době od dokončení reformy má následovat:

NEZÁVISLÉ VYHODNOCENÍ.

Například po:

několika letech stabilního provozu.

Má porovnat:

PŮVODNÍ CÍLE

s:

SKUTEČNÝMI VÝSLEDKY.

Co budeme měřit?

Například:

NÁKLADY VEŘEJNÉ SPRÁVY

POČET INSTITUCIONÁLNÍCH DUPLICIT

DOSTUPNOST SLUŽEB

RYCHLOST SPRÁVNÍCH PROCESŮ

FISKÁLNÍ STABILITU

SROZUMITELNOST ODPOVĚDNOSTI PRO OBČANA.

Bez tohoto vyhodnocení nebudeme vědět:

zda reforma skutečně splnila svůj účel.

Možnost korekce

Pokud postimplementační audit zjistí:

strukturální chybu,

musí existovat:

mechanismus nápravy.

Ne však:

nová celková územní reforma každých několik let.

Cílem je:

stabilní systém schopný omezené korekce.

Kritéria úspěšného přechodu

Přechod lze považovat za úspěšný, pokud:

NEVZNIKNE SPRÁVNÍ VAKUUM

VEŘEJNÉ SLUŽBY POKRAČUJÍ

OBČAN VÍ, KAM SE OBRÁTIT

DATA SE NEZTRATÍ

ZAMĚSTNANCI VĚDÍ, KOMU ODPOVÍDAJÍ

ROZPOČTY JSOU KRYTÉ

MAJETEK MÁ JASNÉHO VLASTNÍKA

ROZPRACOVANÁ ŘÍZENÍ POKRAČUJÍ

STARÉ DUPLICITNÍ INSTITUCE SKUTEČNĚ ZANIKNOU.

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

• Jaký přesně bude cílový vztah Modelu 77 k dnešním krajům?
• Které krajské kompetence přejdou obvodům?
• Které obcím?
• Které státu?
• Co se stane s ORP?
• Které jejich funkce zůstanou?
• Má zůstat systém POÚ?
• Jakou budoucí funkci mají okresy?
• Jak rozsáhlá ústavní změna bude potřebná?
• Má vzniknout samostatný transformační zákon?
• Jak dlouhé má být přechodné období?
• Kolik etap má transformace mít?
• Co se má převádět jako první?
• Kdy mají vzniknout první zemská zastupitelstva?
• Jak zajistit personální kontinuitu?
• Které zaměstnance převést?
• Jak řešit nadbytečné pozice?
• Jak převést krajský majetek?
• Jak rozdělit pohledávky a závazky?
• Jak naložit s organizacemi sloužícími několika budoucím obvodům?
• Jak převést smlouvy?
• Jak zajistit kontinuitu dotačních projektů?
• Jak dokončit probíhající správní řízení?
• Jak převést spisy?
• Jak migrovat data?
• Které IT systémy lze zachovat?
• Které je nutné změnit?
• Jaký má být záložní režim při technickém selhání?
• Kolik bude transformace stát?
• Jak transparentně sledovat její náklady?
• Jaké kontrolní body musí reforma splnit před další etapou?
• Kdy má být možné etapu odložit?
• Jak zajistit komunikaci s občany?
• Jak měřit úspěšnost reformy po jejím zavedení?

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Přechod k Modelu 77 nemá být:

jednorázovým administrativním převratem.

Má být:

řízenou transformací kompetencí a odpovědnosti.

Pracovní posloupnost:

INVENTURA

↓

KOMPETENČNÍ AUDIT

↓

CÍLOVÁ ARCHITEKTURA

↓

SIMULACE

↓

ÚSTAVNÍ A ZÁKONNÁ PŘÍPRAVA

↓

MAJETEK + PERSONÁL + FINANCE + DATA

↓

USTAVENÍ NOVÝCH ORGÁNŮ

↓

PŘEVOD KOMPETENCÍ

↓

ZÁNIK NAHRAZENÝCH INSTITUCÍ

↓

VYHODNOCENÍ.

Pracovní závěr

Historická zkušenost se zrušením okresních úřadů ukazuje, že český stát již dokázal během rozsáhlé reformy převést kompetence na nové nositele a současně právně řešit zaměstnance, majetek, spisy i nedokončená správní řízení. Zákon č. 320/2002 Sb. výslovně určoval, které orgány převezmou rozpracovaná řízení, a ve velkém rozsahu přepisoval působnosti okresních úřadů na kraje, obce s rozšířenou působností a další orgány.

Model 77 však může být rozsahem změny ještě širší.

Proto musí být transformace:

plnohodnotnou součástí návrhu od samého začátku.

Nestačí říci:

„staré instituce zrušíme“.

Musíme znát:

KDO PŘEVEZME JEJICH FUNKCE

S JAKÝMI PENĚZI

S JAKÝM MAJETKEM

S JAKÝMI LIDMI

S JAKÝMI DATY

OD KTERÉHO DNE.

Proto platí:

KOMPETENCE → MAJETEK → POHLEDÁVKY → ZÁVAZKY → PERSONÁL → ROZPOČET → DATA → KONTROLA.

Druhé pravidlo:

NOVÝ NOSITEL MUSÍ BÝT PŘIPRAVEN FUNKCI PŘEVZÍT DŘÍVE, NEŽ STARÝ NOSITEL ZANIKNE.

Třetí:

PŘECHODNÁ DUPLICITA MŮŽE BÝT NUTNÁ. TRVALÁ DUPLICITA JE SELHÁNÍ REFORMY.

Čtvrté:

MAJETEK A FINANCE NÁSLEDUJÍ KOMPETENCI, NIKOLI POUZE GEOGRAFICKOU HRANICI.

Páté:

OBČAN NESMÍ BÝT TÍM, KDO BĚHEM REFORMY HLEDÁ, KTERÝ ÚŘAD PO NOVU PŘEVZAL JEHO VĚC.

A nejdůležitější pravidlo celé transformace:

REFORMA STÁTU JE ÚSPĚŠNÁ TEPRVE TEHDY, KDYŽ SE ZMĚNÍ JEHO STRUKTURA, ANIŽ BY SE PŘERUŠILA JEHO SCHOPNOST SLOUŽIT OBČANOVI.