Ústava

Ústava představuje základní pravidla fungování státu. Určuje, odkud pochází veřejná moc, jak je rozdělena mezi jednotlivé instituce, jaké jsou jejich vzájemné vztahy a jaké hranice nesmí výkon veřejné moci překročit. Ústava však nemá nahrazovat běžné zákony ani detailně upravovat každou veřejnou službu, úřad nebo správní postup. Jejím úkolem je vytvořit stabilní rámec státu, uvnitř kterého mohou demokraticky volené reprezentace přijímat rozdílná politická rozhodnutí, aniž by současně pokaždé měnily samotná pravidla demokratického systému.

Pro Deklaraci odpovědného státu proto není hlavní otázkou:

Jak napsat co nejpodrobnější Ústavu?

Podstatnější je:

Která pravidla jsou natolik zásadní a dlouhodobá, že mají být chráněna na ústavní úrovni, a která mají zůstat běžnému zákonodárství?

Ústava jako základ státu

FAKT

Ústava České republiky byla přijata jako ústavní zákon č. 1/1993 Sb. a účinnosti nabyla 1. ledna 1993. V čl. 1 stanoví, že Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.

Tato formulace obsahuje několik zásadních charakteristik:

SVRCHOVANOST

JEDNOTNOST STÁTU

DEMOKRACII

PRÁVNÍ STÁT

ÚCTU K PRÁVŮM A SVOBODÁM ČLOVĚKA.

Jakákoli reforma institucionálního nebo územního uspořádání musí být posuzována uvnitř tohoto základního rámce.

Lid jako zdroj veřejné moci

FAKT

Článek 2 Ústavy stanoví, že lid je zdrojem veškeré státní moci a vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Ústavní zákon může zároveň stanovit případy přímého výkonu státní moci lidem.

Tento princip je důležitější než samotná organizační struktura institucí.

Státní instituce nemají vlastní moc samy ze sebe.

Jejich legitimita vychází z ústavního demokratického systému.

Veřejná moc je omezená

Ústava zároveň stanoví, že státní moc lze uplatňovat pouze:

v případech,

v mezích

a

způsoby stanovenými zákonem.

To vytváří jeden ze základních principů odpovědného státu:

Veřejná instituce nemá pravomoc proto, že ji považuje za užitečnou. Musí ji mít svěřenou právem.

Právě proto musí být každá kompetence veřejné moci právně dohledatelná.

Občan a stát

Stejný článek současně vyjadřuje opačný princip pro občana:

co není zákonem zakázáno, může občan činit, a nikdo nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá.

To je zásadní rozdíl mezi postavením:

OBČANA

a

VEŘEJNÉ MOCI.

Občan má prostor svobody.

Veřejná instituce má svěřenou kompetenci.

Pro Deklaraci odpovědného státu je toto rozlišení jedním ze základních stavebních kamenů.

Ústavní pořádek není jediný dokument

FAKT

Český ústavní pořádek není tvořen pouze textem Ústavy č. 1/1993 Sb.

Ústavní soud popisuje českou ústavu v širším smyslu jako polylegální, tedy tvořenou více ústavními dokumenty. Vedle Ústavy je zásadní zejména Listina základních práv a svobod a další ústavní zákony.

Patří mezi ně například:

• ústavní zákon o vytvoření vyšších územních samosprávných celků,
• ústavní zákon o bezpečnosti České republiky,
• další ústavní zákony tvořící součást ústavního pořádku.

Proto nelze případnou ústavní reformu posuzovat pouze jako změnu jednoho dokumentu.

Listina základních práv a svobod

FAKT

Článek 3 Ústavy výslovně stanoví, že Listina základních práv a svobod je součástí ústavního pořádku České republiky.

Listina chrání mimo jiné:

• osobní svobody,
• soukromí,
• vlastnictví,
• svobodu projevu,
• politická práva,
• soudní ochranu,
• hospodářská, sociální a kulturní práva.

Listina současně stanoví, že stát je založen na demokratických hodnotách a státní moc lze vykonávat pouze v mezích zákona.

To znamená, že konstrukce efektivnějšího státu nikdy nemůže být oddělena od ochrany základních práv.

Efektivita není nadřazena právům

Projekt Státotvornost často pracuje s pojmy:

efektivita,

jednoduchost,

odpovědnost,

hospodárnost.

Ty jsou důležité.

Nejsou však jedinými kritérii dobrého ústavního systému.

Instituce může být administrativně velmi efektivní a současně nevhodně koncentrovat moc.

Proto musí být při každé reformě vedle efektivity sledována také:

ochrana práv,

dělba moci,

kontrolovatelnost,

demokratická legitimita.

Dělba moci

Český ústavní systém rozlišuje především moc:

ZÁKONODÁRNOU

VÝKONNOU

SOUDNÍ.

Zákonodárná moc náleží Parlamentu tvořenému Poslaneckou sněmovnou a Senátem.

Vedle této klasické dělby Ústava upravuje také například:

• Nejvyšší kontrolní úřad,
• Českou národní banku,
• územní samosprávu.

Smyslem ústavního uspořádání proto není pouze rozdělit práci.

Je také třeba zabránit nepřiměřené koncentraci veřejné moci.

Rozdělit výkon a kontrolu

Z metodiky projektu vyplývá princip:

Rozhodující orgán nemá být jediným kontrolorem vlastního rozhodnutí.

Ústavní systém tuto logiku uplatňuje různými způsoby.

Parlament kontroluje vládu.

Soudy přezkoumávají výkon veřejné moci.

Ústavní soud chrání ústavnost.

NKÚ nezávisle kontroluje hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu.

Model odpovědného státu má tuto logiku zachovat i při případném přerozdělování kompetencí.

Ústava nemá řídit každodenní správu

Ústavní text má být relativně stabilní.

Proto není vhodné do něj vkládat pravidla, která se mohou často měnit podle:

• technologického vývoje,
• ekonomické situace,
• organizačních potřeb veřejné správy.

Například konkrétní struktura ministerstva nebo způsob fungování digitálního informačního systému zpravidla nepatří do Ústavy.

Je vhodné rozlišovat tři úrovně:

ÚSTAVA

→ základní instituce, principy a hranice veřejné moci,

ZÁKON

→ kompetence a pravidla institucí,

PODZÁKONNÉ A ORGANIZAČNÍ ŘEŠENÍ

→ technická realizace.

Co má být chráněno ústavou

Ústavní úroveň je vhodná zejména tam, kde jde o dlouhodobá pravidla, která nemá být možné jednoduše měnit momentální parlamentní většinou.

Může jít například o:

• charakter státu,
• dělbu moci,
• základní orgány,
• demokratický volební rámec,
• ochranu územní samosprávy,
• postavení soudní moci,
• základní institucionální pojistky.

Ústava tedy není katalog veřejných politik.

Je především soustavou pravidel moci.

Změna Ústavy

FAKT

Ústava může být podle čl. 9 doplňována nebo měněna pouze ústavními zákony.

Pro přijetí ústavního zákona nestačí běžná parlamentní většina.

Článek 39 odst. 4 vyžaduje souhlas:

třípětinové většiny všech poslanců

a

třípětinové většiny přítomných senátorů.

Ústavní změna proto předpokládá výrazně širší politickou shodu než běžný zákon.

Ne všechno lze změnit

FAKT

Článek 9 odst. 2 Ústavy stanoví:

„Změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná.“

Ústava tedy sama stanoví hranici i pro ústavodárce.

Ani ústavním zákonem nemá být možné legitimně odstranit základní charakter demokratického právního státu.

Pro projekt z toho vyplývá zásadní pravidlo:

Reforma institucí může být hluboká, ale nemůže odstranit demokratické a právní základy státu.

Stabilita versus možnost reformy

Ústava musí plnit dvě zdánlivě protichůdné funkce.

Má být:

STABILNÍ

aby základní pravidla nezávisela na každém politickém cyklu,

ale zároveň:

ZMĚNITELNÁ

pokud se dlouhodobě ukáže potřeba institucionální reformy.

Příliš snadno měnitelná Ústava ztrácí stabilizační funkci.

Příliš rigidní systém může blokovat legitimní demokratické reformy.

Český systém tuto rovnováhu hledá prostřednictvím kvalifikované parlamentní většiny.

Jednotný stát

FAKT

Ústava označuje Českou republiku za jednotný stát.

Model 77 proto není v současné pracovní podobě návrhem federace.

Pracuje se strukturou:

OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → STÁT

uvnitř jednotné České republiky.

Zemský obvod tedy není státem ani částí federace.

Má být územním samosprávným celkem nebo jinak ústavně definovanou regionální úrovní v rámci jednoho státu.

Územní samospráva

FAKT

Ústava zaručuje samosprávu územních samosprávných celků.

V současnosti stanoví, že Česká republika se člení na:

obce jako základní územní samosprávné celky

a

kraje jako vyšší územní samosprávné celky.

Územní samosprávné celky jsou podle Ústavy veřejnoprávními korporacemi, mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Stát do jejich činnosti smí zasahovat pouze tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona, a pouze způsobem stanoveným zákonem.

To představuje významnou ústavní ochranu samosprávy.

Model 77 by vyžadoval ústavní změnu

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Pokud by Model 77 nahradil dnešní kraje zemskými obvody, nebyla by taková změna pouze organizačním rozhodnutím běžného zákonodárce.

Současný článek 99 Ústavy výslovně uvádí kraje jako vyšší územní samosprávné celky a článek 100 stanoví, že vytvoření nebo zrušení vyššího územního samosprávného celku je možné pouze ústavním zákonem.

Případný přechod na Model 77 proto musí mít ústavní fázi.

Nestačilo by pouze změnit zákon o krajích.

Ústava nemá obsahovat seznam 77 obvodů

To však neznamená, že přímo v Ústavě musí být vyjmenovány všechny zemské obvody.

Je třeba rozlišit:

ústavní definici úrovně

od

konkrétního územního vymezení.

Ústava může stanovit:

• existenci regionální samosprávné úrovně,
• její demokratickou legitimitu,
• základní postavení,
• vztah ke státu a obcím.

Konkrétní hranice a další podrobnosti mohou být podle zvoleného modelu upraveny zvláštním právním předpisem s odpovídající mírou stability.

Obec má zůstat základní jednotkou

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Dosavadní práce projektu vychází z předpokladu, že obec má zůstat základní úrovní územní samosprávy.

Struktura Modelu 77 tedy není:

stát → zemský obvod → podřízená obec.

Obec a zemský obvod mají mít vlastní zákonem vymezené oblasti samosprávy.

Zemský obvod nemá být nadřízeným „velkým obecním úřadem“, který může libovolně zasahovat do místní samosprávy.

Ústavní subsidiarita?

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Projekt stojí na principu:

Každá veřejná pravomoc má náležet nejnižší úrovni, která ji dokáže účinně, hospodárně a bezpečně vykonávat.

Je proto legitimní zkoumat, zda má být určitá forma subsidiarity pouze metodickým pravidlem projektu, zákonným principem veřejné správy, nebo zda má získat také určitou ústavní oporu.

Ústavní zakotvení by posílilo jeho význam.

Současně by však bylo nutné zabránit příliš vágní formulaci, která by vedla k neustálým kompetenčním sporům.

Jedna kompetence – jedna odpovědnost

Dalším principem projektu je:

Jedna kompetence → jedna jasná odpovědnost.

Ani tento princip nemusí být doslova zapisován do Ústavy.

Ústavní systém však může vytvořit rámec, který omezuje možnost dlouhodobě vytvářet struktury, ve kterých:

jedna instituce rozhoduje,

druhá financuje,

třetí provádí

a

žádná nenese úplnou odpovědnost.

Konkrétní kompetenční rozdělení pak musí řešit zákony.

Ústava a veřejné finance

Ústava upravuje některé základní finanční vztahy státu.

Například návrh státního rozpočtu předkládá vláda a rozhoduje o něm Poslanecká sněmovna.

Ústava také garantuje územním samosprávným celkům možnost vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu.

Otázkou pro projekt je, zda mají být další principy finanční odpovědnosti chráněny přímo ústavně, nebo mají zůstat v běžných zákonech.

Rozpočtová odpovědnost v Ústavě?

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Projekt pracuje s principy:

financování následuje kompetenci

a

kdo rozhoduje, nese finanční odpovědnost.

Je možné zkoumat, zda některá základní fiskální pravidla mají mít vyšší právní ochranu.

Je však třeba postupovat opatrně.

Příliš detailní ekonomické pravidlo v ústavním textu může v budoucnu omezovat legitimní reakci na:

• hospodářskou krizi,
• bezpečnostní situaci,
• mimořádnou katastrofu.

Ústava má chránit odpovědnost, ale nemá se stát účetní příručkou.

Základní práva nemají záviset na regionu

Decentralizace veřejných služeb otevírá důležitou ústavní otázku.

Pokud mají zemské obvody získat větší samosprávu, nesmí to znamenat, že základní práva občana budou záviset na místě bydliště.

Listina zaručuje základní práva a svobody v celostátním ústavním rámci.

Model 77 proto musí rozlišovat:

jednotné právo a minimální garanci

od

rozmanitého způsobu organizace služby.

Zemský obvod může například organizovat službu jinak.

Nemá však vytvářet vlastní alternativní ústavní pořádek.

Jednota práva

Jedním ze základních pracovních principů Modelu 77 proto má být:

Jednota práva, možná rozmanitost správy.

Stát může decentralizovat:

• výkon,
• organizaci,
• část financování,
• samosprávné rozhodování.

Nemusí tím vytvářet různé právní státy uvnitř republiky.

To je významný rozdíl mezi decentralizovaným unitárním státem a federací.

Mezinárodní a evropské závazky

Česká ústavní architektura neexistuje izolovaně od mezinárodního práva.

Ústava stanoví, že Česká republika dodržuje závazky vyplývající z mezinárodního práva. Některé pravomoci českých orgánů mohou být podle čl. 10a mezinárodní smlouvou přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci za podmínek stanovených Ústavou.

Případná rozsáhlá ústavní reforma proto musí respektovat také závazky, kterými je Česká republika vázána.

Ústavní soud

Soudní moc chrání základní práva a ústavní pořádek.

Ústavní soud má v tomto systému zvláštní postavení.

Jeho existence znamená, že ústavní pravidla nejsou pouze politickým prohlášením.

Mají právní význam a mohou být předmětem soudního přezkumu.

Podrobnější otázky patří do kapitoly Soudní moc.

Ústava a krizové pravomoci

Demokratický stát musí být schopen reagovat i na mimořádné situace.

Zároveň právě krize vytváří riziko koncentrace veřejné moci.

Ústavní pořádek proto zahrnuje rovněž ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky.

Pro projekt platí zásada:

Mimořádná pravomoc má mít mimořádný důvod, omezené trvání a kontrolní mechanismus.

Krizový stav nesmí vytvořit trvalou alternativní strukturu veřejné moci.

Přímá demokracie

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Ústava již umožňuje, aby ústavní zákon stanovil případy přímého výkonu státní moci lidem.

Projekt proto může samostatně zkoumat:

• referendum,
• místní referendum,
• regionální referendum,
• občanskou iniciativu,
• jiné participační mechanismy.

Není však vhodné automaticky předpokládat, že více přímého rozhodování znamená lepší demokracii.

Každý nástroj musí být posouzen podle:

• předmětu rozhodování,
• ochrany základních práv,
• informačních podmínek,
• kontrolních mechanismů,
• možnosti manipulace otázky.

Stabilní Ústava a proměnlivá politika

Jedním z nejdůležitějších znaků dobře fungující ústavy je schopnost umožnit střídání politických programů bez změny samotných základů státu.

Jedna vláda může:

• zvyšovat nebo snižovat určité výdaje,
• měnit daňovou politiku,
• měnit organizaci ministerstev,
• reformovat veřejné služby.

Neměla by však pouze běžnou parlamentní většinou měnit pravidla, která určují:

kdo smí vládnout,

jak je moc kontrolována

a

jak jsou chráněna základní práva.

Ústavní minimalismus

Pro další vývoj projektu je vhodné pracovat s myšlenkou ústavního minimalismu.

Neznamená slabou Ústavu.

Znamená Ústavu, která chrání skutečně základní věci a běžné politické rozhodování ponechává zákonům.

Před vložením nového pravidla do případného návrhu Ústavy by měla zaznít otázka:

Musí toto pravidlo přežít více politických generací a potřebuje vyšší ochranu než běžný zákon?

Pokud ne, pravděpodobně do Ústavy nepatří.

Ústavní audit

Pro projekt navrhuji vytvořit ústavní audit Modelu 77.

U každého významného návrhu bychom se ptali:

1. Je návrh slučitelný se současnou Ústavou?
2. Pokud ne, který článek by bylo nutné změnit?
3. Je změna skutečně potřebná?
4. Lze stejného cíle dosáhnout běžným zákonem?
5. Jak změna ovlivní dělbu moci?
6. Jak ovlivní základní práva?
7. Jak ovlivní územní samosprávu?
8. Vytváří nové kontrolní mechanismy?
9. Nevytváří přílišnou koncentraci moci?
10. Je pravidlo dostatečně dlouhodobé, aby patřilo do ústavního pořádku?

Tento postup může zabránit tomu, aby se ústavní reforma stala pouze souhrnem politických přání.

Co by Model 77 pravděpodobně musel řešit ústavně

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Pokud by se Model 77 postupně ukázal jako vhodný, ústavní změny by se pravděpodobně týkaly zejména:

• nahrazení dnešní vyšší územní samosprávné úrovně,
• definice zemského obvodu,
• vztahu obce, zemského obvodu a státu,
• demokratického zastoupení zemského obvodu,
• základní ochrany jeho samosprávy,
• případných souvisejících změn dalších ústavních institucí.

Naopak do Ústavy pravděpodobně nepatří například:

• přesný počet úředníků,
• struktura regionálních odborů,
• konkrétní daňové procento,
• technické parametry digitální veřejné správy,
• detailní organizace jednotlivých veřejných služeb.

Současná Ústava jako výchozí bod, nikoli překážka

Projekt nemá vycházet z předpokladu, že dnešní Ústava je problém, který je potřeba nahradit.

Současný ústavní systém obsahuje řadu základních principů, které jsou plně slučitelné s metodikou odpovědného státu:

právní stát,

dělbu moci,

ochranu práv,

územní samosprávu,

kontrolovatelnost veřejné moci.

Úkolem projektu je nejprve zjistit:

co může fungovat uvnitř současného ústavního rámce

a teprve poté:

co skutečně vyžaduje jeho změnu.

Kritéria odpovědné ústavní úpravy

Každou ústavní změnu lze hodnotit zejména podle těchto kritérií:

Demokratická legitimita
Vychází veřejná moc ze svobodného demokratického systému?

Ochrana práv
Neoslabuje změna základní práva a jejich soudní ochranu?

Dělba moci
Nevytváří nepřiměřenou koncentraci pravomocí?

Kontrolovatelnost
Existuje nezávislá kontrola výkonu moci?

Stabilita
Je pravidlo vhodné pro dlouhodobé zakotvení?

Subsidiarita
Nezakotvuje systém zbytečně centralizovanou moc?

Srozumitelnost
Je z Ústavy jasné, kdo má základní veřejnou pravomoc?

Proveditelnost
Lze ústavní pravidlo převést do funkčního systému zákonů a institucí?

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

• Které části současného ústavního uspořádání mají být bez dalšího zachovány?
• Které návrhy Modelu 77 skutečně vyžadují ústavní změnu?
• Jak ústavně definovat zemský obvod?
• Má Ústava používat obecné označení vyššího územního samosprávného celku, nebo konkrétní název nové úrovně?
• Má být princip subsidiarity výslovně zakotven v ústavním pořádku?
• Má být ústavně silněji vyjádřena vazba kompetence a odpovědnosti?
• Které fiskální principy patří do ústavní úrovně?
• Jak chránit samosprávu před nepřiměřeným zásahem státu?
• Jak současně zabránit tomu, aby decentralizace oslabovala jednotu základních práv?
• Potřebuje projekt nové nástroje přímé demokracie?
• Jaké mimořádné pravomoci má umožňovat krizový ústavní rámec?
• Jak zabránit zahlcení Ústavy pravidly, která patří do běžných zákonů?

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 nemá začínat napsáním nové Ústavy.

Správný postup je opačný:

nejprve analyzovat kompetence,

potom navrhnout funkční institucionální systém,

ověřit jeho právní a ekonomické dopady

a teprve následně určit:

které části výsledného modelu vyžadují změnu ústavního pořádku.

Projekt proto nemá tvořit Ústavu podle předem nakreslené mapy.

Má vytvořit funkční model a poté mu dát odpovídající ústavní rámec.

V případě územního uspořádání je však již nyní zřejmé, že případné nahrazení dnešních krajů zemskými obvody by vyžadovalo ústavní změnu.

Pracovní závěr

Ústava není provozním manuálem státu.

Je jeho základní smlouvou o tom:

odkud pochází moc,

kdo ji smí vykonávat,

jak je rozdělena,

jak je kontrolována

a

co nesmí veřejná moc překročit.

Odpovědný stát proto nepotřebuje nutně delší Ústavu.

Potřebuje Ústavu:

stabilní, srozumitelnou, demokratickou a dostatečně pevnou tam, kde chrání základní pravidla, ale dostatečně obecnou tam, kde má umožnit vývoj veřejné správy.

Pro Státotvornost z toho plyne důležitý princip:

Nejdříve navrhujeme funkční stát. Teprve potom určujeme, které jeho základy musí chránit Ústava.

A současně:

Žádná organizační efektivita nemůže sama o sobě ospravedlnit oslabení demokratického právního státu, základních práv nebo nezávislé kontroly veřejné moci.

Prameny a další četba

• Ústava České republiky, ústavní zákon č. 1/1993 Sb., aktuální znění v systému e-Sbírka.
• Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR – úplné znění Ústavy, včetně pravidel územní samosprávy, změny Ústavy a přijímání ústavních zákonů.
• Listina základních práv a svobod, č. 2/1993 Sb., aktuální znění v systému e-Sbírka.
• Ústavní soud – přehled ústavního pořádku České republiky a dalších ústavních zákonů.