Zemské uspořádání
Zemské uspořádání patří k nejvýraznějším historickým modelům územní správy českých zemí. Pojem „země“ však nelze chápat pouze jako historické označení Čech, Moravy nebo Slezska.
V různých obdobích měla země rozdílné:
PRÁVNÍ POSTAVENÍ
KOMPETENCE
ORGÁNY
FINANCOVÁNÍ
i vztah:
K ÚSTŘEDNÍMU STÁTU.
Pro Model 77 je proto zásadní neptat se pouze:
„Máme obnovit země?“
Ale:
„Jaké konkrétní funkce historické zemské uspořádání plnilo a které z nich mohou být relevantní pro současný stát?“
Země není pouze území
Historická země nebyla jen:
oblast na mapě.
Měla vlastní:
- instituce,
- hospodářské zájmy,
- správní struktury,
- veřejná zařízení,
- rozpočtové vztahy.
Proto je důležité rozlišovat:
HISTORICKÉ ÚZEMÍ
a
VEŘEJNOPRÁVNÍ INSTITUCI.
Stejná hranice může v různých obdobích obsahovat:
zcela odlišný systém vlády a správy.
Reforma roku 1927
Zásadní podobu meziválečného zemského uspořádání vytvořil zákon č. 125/1927 Sb., o organizaci politické správy.
Ten opustil původní plán plošného župního uspořádání a pracoval se čtyřmi velkými zemskými správními celky:
ZEMÍ ČESKOU
ZEMÍ MORAVSKOSLEZSKOU
ZEMÍ SLOVENSKOU
ZEMÍ PODKARPATORUSKOU.
Reforma zároveň zachovala okresní úroveň a vytvořila soustavu zemských a okresních úřadů a zastupitelských orgánů.
Země Moravskoslezská
Pro dnešní diskusi je zajímavé zejména to, že Morava a Slezsko nebyly v reformě roku 1927 organizovány jako dvě samostatné země.
Vznikla:
ZEMĚ MORAVSKOSLEZSKÁ.
To je důležité připomenutí, protože výraz:
„historické zemské uspořádání“
neznamená vždy:
Čechy + Morava + Slezsko jako tři identické správní jednotky.
I historické zemské uspořádání bylo:
proměnlivé.
Zemský úřad
Zemská úroveň obsahovala:
ZEMSKÝ ÚŘAD.
Jeho činnost byla součástí státní politické správy.
V jeho čele stál:
ZEMSKÝ PRESIDENT.
Tím se dostáváme k jednomu z nejdůležitějších znaků systému:
zemská správa nebyla čistou samosprávou.
Obsahovala silný prvek:
státní moci.
Zemský prezident
Zemský prezident nebyl obdobou dnešního:
hejtmana voleného krajským zastupitelstvem.
Šlo o představitele státní správy.
Současně byl podle tehdejší právní úpravy předsedou:
zemského zastupitelstva
a podílel se také na fungování:
zemského výboru.
To znamená, že systém spojoval:
STÁTNÍ SPRÁVU
a
SAMOSPRÁVNOU REPREZENTACI
mnohem těsněji, než bychom dnes pravděpodobně považovali za vhodné.
Zemské zastupitelstvo
Vedle státního zemského úřadu existovalo:
ZEMSKÉ ZASTUPITELSTVO.
To mělo představovat prvek územní reprezentace a samosprávy.
Dobové legislativní materiály popisovaly jeho působnost především v oblastech:
- kulturních,
- hospodářských,
- sociálních,
- humanitních,
- komunikačních
a v dalších záležitostech týkajících se specifických potřeb jednotlivých zemí.
To je výrazně odlišné od:
celostátního zákonodárného orgánu.
Zemské zastupitelstvo nebylo:
regionálním parlamentem s obecnou zákonodárnou mocí.
Zemské zastupitelstvo nebylo zemským parlamentem
To je pro současnou diskusi důležité.
Zemské zastupitelstvo mohlo mít určitou normotvornou působnost, ale pouze v zákonem vymezeném rámci.
Dobová parlamentní debata výslovně připomínala, že zemská zastupitelstva mohla vydávat podrobnější předpisy k zákonům pouze tam, kde k tomu byla vládou podle zákona zmocněna, a statuty pro záležitosti vlastních ústavů a zařízení.
Nešlo tedy o systém:
ČTYŘ REGIONÁLNÍCH ZÁKONODÁRSTVÍ.
Platilo:
JEDEN STÁT → JEDEN ZÁKLADNÍ PRÁVNÍ ŘÁD.
Zemský výbor
Zemské zastupitelstvo volilo ze svého středu:
ZEMSKÝ VÝBOR.
Podle volební úpravy měl například v zemi České, Moravskoslezské a Slovenské po dvanácti členech a náhradnících; v Podkarpatské Rusi byl menší.
Zemský výbor představoval:
užší výkonný orgán.
Byl tedy určitým mezistupněm mezi:
velkým zastupitelským sborem
a
praktickou správou zemských záležitostí.
Předsednictví státního představitele
Ani zde však nebyla samospráva zcela oddělena od státní správy.
Dobové parlamentní diskuse ukazují, že zemský prezident stál také v čele zemského výboru. Tato konstrukce byla již tehdy předmětem politických sporů o míru autonomie zemských orgánů.
Z dnešního pohledu je tato zkušenost mimořádně zajímavá.
Ukazuje model:
SAMOSPRÁVNÝ ORGÁN + STÁTNÍ PŘEDSTAVITEL UVNITŘ JEHO ŘÍZENÍ.
Pro Model 77 je však otázkou, zda bychom takový vztah vůbec chtěli reprodukovat.
Volení a jmenovaní členové
Dalším specifickým znakem systému bylo složení zemských zastupitelstev.
Dvě třetiny členů byly:
VOLENÉ,
zatímco jednu třetinu měla:
JMENOVAT VLÁDA Z ODBORNÍKŮ, přičemž zákon předpokládal zohlednění hospodářských, kulturních, národnostních a sociálních poměrů.
Tento model byl již v době svého vzniku:
politicky kontroverzní.
Opozice například namítala, že jmenování třetiny členů umožní vládě ovlivňovat politické složení zastupitelstva; zastánci systému argumentovali potřebou odborného zastoupení a propojení samosprávy se státní správou.
Poučení pro Model 77
Tato zkušenost je pro nás mimořádně důležitá.
Pokud má budoucí zemský obvod disponovat:
samosprávnými politickými kompetencemi,
je demokraticky čistší výchozí princip:
POLITICKÝ ORGÁN → VYCHÁZÍ Z VOLEB.
Odbornost lze zajistit:
- profesionální správou,
- poradními sbory,
- odbornými komisemi,
- analytickým aparátem.
Není automaticky nutné:
nahrazovat část volených představitelů lidmi jmenovanými centrální vládou.
Odbornost a demokracie nemusí stát proti sobě
Historický systém se snažil vyřešit skutečný problém:
jak dostat odborné znalosti do rozhodování.
Ale existují různé nástroje.
Místo:
JMENOVANÝ ODBORNÍK S HLASOVACÍM PRÁVEM
může moderní systém využívat:
VOLENÉ ZASTUPITELSTVO
plus
PROFESIONÁLNÍ SPRÁVU
plus
ODBORNÉ PORADNÍ ORGÁNY.
To zachovává:
demokratickou odpovědnost rozhodování.
Zemské komise
Zemské zastupitelstvo mohlo vytvářet:
komise.
Ty mohly sloužit například:
- odborným poradám,
- správě a dozoru nad určitými ústavy a podniky,
- přípravě specializovaných záležitostí.
Dobová parlamentní debata však zdůrazňovala, že tyto komise neměly samostatnou rozhodovací nebo výkonnou moc; jejich role byla především poradní.
To je opět relevantní pro náš model:
ODBORNÁ RADA MŮŽE POMOCI ROZHODOVAT → NEMUSÍ PŘEBÍRAT DEMOKRATICKOU ODPOVĚDNOST.
Působnost zemských zastupitelstev
Dobové materiály uvádějí jako významné oblasti zemské činnosti například:
KULTURU
HUMANITNÍ A SOCIÁLNÍ OBLAST
KOMUNIKACE
a širší:
HOSPODÁŘSKÉ A SOCIÁLNÍ ZÁJMY ZEMĚ.
Tato působnost měla charakter:
nadobecních veřejných záležitostí.
A právě zde se historická zkušenost nejvíce přibližuje naší otázce:
Co má ležet mezi obcí a státem?
Země jako nositel nadobecních funkcí
Zemská úroveň měla smysl tam, kde:
obec byla příliš malá
a současně:
celostátní řízení nebylo vždy potřebné.
To je stejný funkční prostor, který hledáme pro:
zemský obvod Modelu 77.
Z tohoto hlediska je historie velmi relevantní.
Ne proto, že bychom měli obnovit:
stejnou instituci,
ale protože řeší:
stejný typ problému.
Rozdíl spočívá ve velikosti
Historické země však byly:
mnohem větší
než plánovaný průměrný zemský obvod Modelu 77.
Například země Česká obsahovala:
většinu území dnešních Čech.
Model 77 naopak pracuje s přibližně:
77 středně velkými jednotkami.
Proto historická země a zemský obvod:
NEJSOU SROVNATELNÉ ÚZEMNÍ MĚŘÍTKO.
Pozor na název „zemský obvod“
To je důležitá terminologická otázka.
Náš pojem:
ZEMSKÝ OBVOD
nemá znamenat:
obnovenou historickou zemi.
Je to pracovní označení:
střední úrovně mezi obcí a státem.
Proto by měla dokumentace vždy jasně říkat:
HISTORICKÁ ZEMĚ ≠ ZEMSKÝ OBVOD MODELU 77.
Jinak může vznikat:
zbytečné nedorozumění.
Zemský obvod není malá historická země
Nemá vzniknout:
77 malých zemí s vlastními zemskými identitami.
Má jít o:
funkční územní jednotky veřejné správy a samosprávy.
Jejich legitimita má vycházet především z:
funkce, spádovosti a demokratického mandátu.
Ne z požadavku:
vytvářet 77 nových historických identit.
Vztah země a okresu
Historický systém pracoval současně:
SE ZEMÍ
a
S OKRESEM.
To je velmi důležitá skutečnost.
Země tedy nemusela sama přímo vykonávat:
každou lokální správní funkci.
Existovala:
nižší okresní struktura.
To umožňovalo spojit:
VELKÝ ÚZEMNÍ CELEK
s
DOSTUPNĚJŠÍ SPRÁVNÍ ÚROVNÍ.
Model 77 tuto logiku převrací
Model 77 pracuje s výrazně menší:
střední jednotkou.
Proto teoreticky může část funkcí historického okresu a část funkcí regionální úrovně:
spojit.
Právě to však musíme ověřit.
Existuje totiž riziko, že na zemský obvod naložíme:
příliš mnoho funkcí současně.
Zemský obvod nesmí být malým ministerstvem
Pokud by každý ze zhruba 77 obvodů měl vlastní:
- dopravu,
- zdravotní administrativu,
- školskou administrativu,
- hospodářskou politiku,
- krizovou správu,
- stavební správu,
- sociální správu,
- další specializované aparáty,
mohl by vzniknout:
77× DUPLIKOVANÝ SPRÁVNÍ STROJ.
Proto stále platí:
ZEMSKÝ OBVOD NEMÁ BÝT 77 MALÝCH STÁTŮ.
Funkce lze organizovat různě
Zemský obvod může nést:
POLITICKOU ODPOVĚDNOST ZA URČITOU SLUŽBU
a přitom vlastní odborný provoz nemusí existovat:
v každém obvodu samostatně.
Lze například využít:
- sdílenou instituci,
- meziregionální spolupráci,
- celostátní odbornou instituci.
Platí:
POLITICKÁ ODPOVĚDNOST ≠ NUTNOST VLASTNÍHO ÚŘADU PRO KAŽDOU FUNKCI.
Zemské finance
Zemské orgány potřebovaly:
vlastní finanční rámec.
Dobové zákonodárství pracovalo se zemskými rozpočty a s různými zemskými příjmy. Parlamentní debaty kolem reformy například řešily vztah vlády k zemskému rozpočtu a možnost zemského zastupitelstva se k zásahu vlády znovu vyjádřit.
To ukazuje obecný princip:
SAMOSPRÁVA BEZ FINANCÍ JE VÝRAZNĚ OMEZENÁ SAMOSPRÁVA.
Rozpočet jako znak skutečné samosprávy
Pokud územní celek:
má rozhodovat,
ale nemá:
stabilní příjmy,
je jeho politická autonomie omezená.
Proto musí Model 77 spojovat:
KOMPETENCE → ROZPOČET → ODPOVĚDNOST.
To je jeden z nejvýznamnějších rozdílů mezi:
formální decentralizací
a
skutečnou samosprávou.
Finanční autonomie však není finanční suverenita
Ani historická země nebyla:
samostatným státem s vlastní nezávislou ekonomikou a měnovou politikou.
Podobně zemský obvod Modelu 77 nemá mít:
vlastní hospodářský nebo daňový prostor oddělený od České republiky, pokud koncepce výslovně nerozhodne o velmi omezené lokální příjmové pravomoci.
Platí:
ČESKÁ REPUBLIKA = JEDEN HOSPODÁŘSKÝ A PRÁVNÍ PROSTOR.
Zemská autonomie měla hranice
Historické zemské uspořádání nebylo:
federalismem.
Země neměly obecnou státní suverenitu.
Existovaly v rámci:
jednotného Československa.
Jejich pravomoci byly:
odvozené od ústavního a zákonného rámce republiky.
To je důležitý rozdíl oproti:
federálním státům.
Model 77 také není federací
Pracovní Model 77 předpokládá:
JEDEN ČESKÝ STÁT.
Zemské obvody nemají být:
- samostatnými státy,
- nositeli vlastní suverenity,
- vlastní zahraniční politikou,
- vlastní obrannou politikou.
Jde o:
decentralizaci uvnitř jednotného státu.
Politická autonomie a právní jednota
Zemský obvod může například rozhodnout:
jak konkrétně organizovat jemu svěřenou regionální službu.
Nemá však vytvářet:
vlastní občanské, trestní nebo obchodní právo.
Základní princip:
JEDNOTA PRÁVA → ROZMANITOST SPRÁVY.
Vztah země ke státu
Historická zkušenost ukazuje velmi těsné propojení zemské a státní správy.
Zemský prezident jako představitel státní správy současně působil uvnitř zemských samosprávných struktur. Právě tento prvek vyvolával již v parlamentních debatách roku 1927 spory o skutečný rozsah zemské autonomie.
Pro Model 77 je to důležité varování:
KDO JE ODPOVĚDNÝ OBČANŮM, NEMÁ BÝT ORGANIZAČNĚ PODŘÍZEN TOMU, KOHO MÁ POLITICKY KONTROLOVAT NEBO VŮČI KOMU MÁ BÝT AUTONOMNÍ.
Oddělení státní a samosprávné odpovědnosti
Proto by moderní model mohl být výrazně čistší.
Například:
ZEMSKÉ ZASTUPITELSTVO
→ volené občany,
ZEMSKÉ VÝKONNÉ VEDENÍ
→ odpovědné zastupitelstvu,
PROFESIONÁLNÍ ZEMSKÁ SPRÁVA
→ vykonává samosprávné kompetence,
zatímco:
STÁTNÍ SPRÁVA
→ zůstává v jasně oddělené státní odpovědnosti tam, kde ji nepřenáší zákon jinak.
To je:
NÁVRH K OVĚŘENÍ.
Samospráva nemá být pobočkou ministerstva
Pokud má zemský obvod:
vlastní demokratický mandát,
nemá jeho vedení fungovat jako:
podřízená organizační jednotka ministerstva vnitra.
Jinak by občan volil:
politickou reprezentaci bez skutečné autonomie.
Platí:
DEMOKRATICKÝ MANDÁT → REÁLNÁ KOMPETENCE → ODPOVĚDNOST.
Stát však musí chránit zákonnost
Samosprávná autonomie neznamená:
právo jednat mimo zákon.
Stát musí mít mechanismy:
DOZORU NAD ZÁKONNOSTÍ
a nezávislé soudy musí umožňovat:
PRÁVNÍ PŘEZKUM.
Je však třeba rozlišit:
KONTROLU ZÁKONNOSTI
od
POLITICKÉHO ŘÍZENÍ SAMOSPRÁVY.
Stát nesmí rušit zákonné místní rozhodnutí jen proto, že by rozhodl jinak
Pokud zemský obvod v rámci svých zákonných kompetencí zvolí například:
jinou regionální prioritu než vláda,
nemá to samo o sobě být důvodem:
k zásahu státu.
To je samotný smysl:
samosprávy.
Zemské instituce jako vlastník a zřizovatel
Historická zemská úroveň spravovala také různé:
ústavy a veřejná zařízení.
Dobové legislativní materiály výslovně spojovaly zemská zastupitelstva například se zřizováním humanitních, sociálních, kulturních či komunikačních institucí a se správou vlastních zařízení.
To se podobá dnešní:
zřizovatelské funkci krajů a obcí.
Vlastnictví má následovat kompetenci
Pro Model 77 proto platí již formulovaný princip:
MAJETEK NÁSLEDUJE KOMPETENCI.
Pokud zemský obvod převezme:
odpovědnost za určitou službu,
má zároveň získat:
potřebný majetek nebo jiný právní nástroj k jejímu zajištění.
Nemá vzniknout:
odpovědnost bez nástrojů.
Zemské zastupitelstvo jako fórum regionálních otázek
Dobové materiály viděly zemská zastupitelstva také jako prostor pro debatu o:
hospodářských, kulturních a sociálních potřebách země.
To může být relevantní i dnes.
Střední úroveň není pouze:
správní výrobna rozhodnutí.
Může být také:
demokratickým fórem nadobecních zájmů.
Pozor na nadměrnou politizaci odborné správy
Současně však každá volená úroveň vytváří:
nové politické prostředí.
To samo o sobě není špatně.
Pokud ale vytvoříme přibližně 77 obvodů, musíme počítat s:
- zastupitelstvy,
- politickými koalicemi,
- volebními kampaněmi,
- vedením obvodů.
Proto musí Model 77 prokázat:
že demokratický přínos této úrovně převyšuje její institucionální náklady.
Počet politiků není hlavním kritériem
Není správné hodnotit reformu pouze:
kolik vznikne nebo zanikne politických funkcí.
Důležitější je:
kolik odpovědnostních míst systém potřebuje k efektivní správě.
Ale náklady:
politické reprezentace
musí být:
součástí modelu.
Historický systém a demokratické standardy dneška
Při hodnocení zemského uspořádání musíme respektovat:
dobový kontext.
Například kombinace:
dvou třetin volených a jedné třetiny vládou jmenovaných členů
nemůže být bez dalšího přenesena do dnešního modelu.
Současné demokratické očekávání vůči územní samosprávě je:
odlišné.
Historie nám ukazuje:
možnost řešení,
nikoli:
závazný vzor.
Co lze ze zemského modelu převzít jako princip
Možné inspirace:
1. EXISTENCE SILNÉ NADOBECNÍ ÚROVNĚ
pro některé regionální veřejné funkce.
2. VLASTNÍ ROZPOČTOVÁ ODPOVĚDNOST
spojená s kompetencemi.
3. ZASTUPITELSKÝ ORGÁN
pro demokratickou legitimitu regionálních rozhodnutí.
4. VÝKONNÝ ORGÁN
odpovědný zastupitelstvu.
5. PROFESIONÁLNÍ SPRÁVA
pro praktický výkon.
6. NIŽŠÍ NEBO FUNKČNÍ SÍŤ SLUŽEB
která nemusí kopírovat vyšší hranici.
Co naopak není vhodné automaticky přebírat
Historický systém obsahoval prvky, které je nutné hodnotit kriticky:
SILNÉ PROPOJENÍ STÁTNÍ A SAMOSPRÁVNÉ MOCI
PŘEDSEDNICTVÍ STÁTNÍHO PŘEDSTAVITELE V SAMOSPRÁVNÝCH ORGÁNECH
JMENOVÁNÍ ČÁSTI ZASTUPITELSTVA VLÁDOU
ROZDÍLNÉ DEMOKRATICKÉ STANDARDY OPROTI SOUČASNOSTI.
Proto:
INSPIRACE ANO → KOPIE NE.
Země jako ekonomický prostor
Velké zemské celky měly také schopnost řešit některé:
širší hospodářské a infrastrukturní otázky.
U Modelu 77 musíme ověřit, zda přibližně 77 menších jednotek:
není pro některé infrastrukturní funkce příliš malé měřítko.
Pokud ano, existují dvě možnosti:
ponechat kompetenci státu
nebo:
umožnit spolupráci několika obvodů.
Nemusíme automaticky vytvářet:
další politickou úroveň.
Spolupráce místo dalšího stupně
To je velmi důležitý princip Modelu 77.
Pokud některá funkce potřebuje území větší než jeden obvod, nemusíme automaticky vytvořit:
nadobvodní samosprávu.
Můžeme využít:
SMLUVNÍ SPOLUPRÁCI
SPOLEČNOU VEŘEJNOU INSTITUCI
CELOSTÁTNÍ SÍŤ.
Tím můžeme zabránit tomu, aby:
OBEC → OBVOD → REGION → ZEMĚ → STÁT
znovu vytvořilo:
pět vrstev správy.
Model 77 má mít pouze potřebné politické vrstvy
Výchozí politická struktura zůstává:
OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → STÁT.
Žádná další:
země nad obvody
se v současné koncepci nepředpokládá.
Historické země proto patří:
do srovnávací a historické analýzy,
nikoli jako:
automatická čtvrtá správní úroveň Modelu 77.
Historické země mohou zůstat kulturním rámcem
Je možné, aby Čechy, Morava a Slezsko zůstaly:
historickými a kulturními územními pojmy
bez vytvoření:
další správní úrovně.
Kulturní identita totiž:
nevyžaduje vlastní byrokracii.
To je důležité rozlišení.
Zemské označení versus správní označení
OTEVŘENÁ OTÁZKA
Projekt používá pracovní pojem:
zemský obvod.
Je však třeba později posoudit, zda toto označení nevytváří:
zavádějící spojení s historickými zeměmi.
Možné alternativní názvy mohou být předmětem:
pozdější terminologické analýzy.
Název ale nemá rozhodnout:
funkční podobu systému.
Test historického zemského principu
Model 77 může historickou zkušenost ověřovat pomocí několika otázek:
1. Potřebuje daná funkce úroveň mezi obcí a státem?
Pokud ne:
zemský obvod ji nepotřebuje.
2. Potřebuje tato funkce demokratickou regionální volbu?
Pokud jde pouze o technickou státní službu:
možná nikoli.
3. Potřebuje region vlastní rozpočet?
Pokud má rozhodovat o prioritách:
pravděpodobně ano.
4. Je územní jednotka dostatečně velká pro odbornou správu?
Pokud ne:
funkce musí být sdílena nebo převedena výše.
5. Je území stále dostatečně malé pro politickou odpovědnost a dostupnost?
Pokud ne:
kompetence může patřit níže.
Historická zkušenost podporuje subsidiaritu, nikoli konkrétní mapu
Zemské uspořádání ukazuje:
potřebu více měřítek veřejné správy.
Neříká však:
jaké přesné hranice máme použít dnes.
Proto je hlavním poučením:
funkce musí být vykonávána na úrovni odpovídající jejímu skutečnému rozsahu.
To je přesně:
princip subsidiarity.
Otevřené otázky
Pro další práci zůstávají zejména otázky:
- Jaké přesné kompetence měla zemská zastupitelstva?
- Jaké kompetence vykonával zemský výbor?
- Které kompetence zůstávaly zemskému prezidentovi jako představiteli státní správy?
- Jak byly financovány zemské rozpočty?
- Jak velkou část příjmů tvořily vlastní příjmy a jakou transfery?
- Jaké veřejné instituce země vlastnily nebo zřizovaly?
- Jak fungovala zemská infrastruktura?
- Jaký byl vztah země a okresu?
- Jak rozsáhlá byla zemská administrativa?
- Kolik zaměstnanců vyžadovala?
- Jak fungovala kontrola zemských financí?
- Jak skutečně fungovalo soužití zemského prezidenta a volených orgánů?
- Do jaké míry zemská zastupitelstva skutečně rozhodovala a do jaké míry byla poradní?
- Jaké byly konkrétní spory mezi státní správou a zemskou samosprávou?
- Nakolik systém odpovídal dnešní představě územní samosprávy?
- Které jeho principy lze převést do Modelu 77?
- Které bychom naopak měli výslovně odmítnout?
- Je pojem „zemský obvod“ dlouhodobě vhodný pro jednotku, která není historickou zemí?
- Nejsou některé kompetence historické země pro jeden obvod Modelu 77 příliš rozsáhlé?
- Jak řešit funkce přesahující hranice několika zemských obvodů bez vytváření další správní úrovně?
Vztah k Modelu 77
NÁVRH K OVĚŘENÍ
Historickou zemi nelze přímo převést na:
zemský obvod Modelu 77.
Obě instituce řeší podobný problém:
nadobecní veřejné záležitosti,
ale mají:
jinou velikost, jiné historické podmínky a pravděpodobně také jiné kompetence.
Model 77 proto může z historického zemského systému převzít zejména funkční princip:
NADOBECNÍ KOMPETENCE → DEMOKRATICKÁ REGIONÁLNÍ ODPOVĚDNOST → VLASTNÍ FINANČNÍ RÁMEC → PROFESIONÁLNÍ SPRÁVA → VNĚJŠÍ KONTROLA.
Neměl by však automaticky přebírat:
JMENOVANOU ČÁST ZASTUPITELSTVA
ŘÍZENÍ SAMOSPRÁVNÉHO ORGÁNU STÁTNÍM ÚŘEDNÍKEM
ani
SMÍŠENÍ STÁTNÍ A SAMOSPRÁVNÉ ODPOVĚDNOSTI.
Pracovní model zemského obvodu
Pracovní představa může proto být:
OBČANÉ ZEMSKÉHO OBVODU
↓
VOLENÉ ZASTUPITELSTVO
↓
POLITICKY ODPOVĚDNÉ VEDENÍ
↓
PROFESIONÁLNÍ SPRÁVA
↓
SVĚŘENÉ NADOBECNÍ KOMPETENCE
↓
VLASTNÍ STABILNÍ FINANCOVÁNÍ
↓
NEZÁVISLÁ KONTROLA.
Státní správa se s touto strukturou může:
funkčně potkávat,
ale nemá se s ní:
odpovědnostně slévat.
Pracovní závěr
Zemské uspořádání první republiky ukazuje, že mezi obcí a centrálním státem může existovat významná územní úroveň schopná řešit hospodářské, kulturní, sociální, infrastrukturní a další nadobecní otázky. Dobové zemské zastupitelstvo mělo vlastní působnost a volilo zemský výbor, ale celý systém byl současně výrazně propojen se státní správou prostřednictvím zemského prezidenta a vládou jmenované části zastupitelstva.
Právě tato kombinace představuje největší rozdíl oproti možnému modernímu Modelu 77.
Historická zkušenost ukazuje:
NADOBECNÍ SAMOSPRÁVA MŮŽE MÍT SMYSL.
Neukazuje však:
že musí mít stejnou podobu jako v roce 1928.
Pro Deklaraci odpovědného státu proto platí:
Historickou instituci máme rozložit na jednotlivé funkce a zkoumat, které z nich mají smysl i dnes.
Pro Model 77 pak:
Zemský obvod není obnovenou historickou zemí. Je pracovním návrhem moderní střední úrovně samosprávy založené na subsidiaritě, jasné odpovědnosti a současných funkčních vazbách.
A základní poučení historického zemského uspořádání lze shrnout:
DEMOKRATICKÝ MANDÁT → JASNÁ KOMPETENCE → VLASTNÍ FINANCOVÁNÍ → PROFESIONÁLNÍ SPRÁVA → ODDĚLENÍ OD STÁTNÍHO POLITICKÉHO ŘÍZENÍ → KONTROLA.
Historie nám tedy nepředává:
mapu k překreslení.
Předává nám:
institucionální zkušenost, kterou můžeme použít při návrhu něčeho nového.
Prameny a další četba
Základním pramenem pro meziválečné zemské uspořádání je reforma politické správy z roku 1927 a související volební úprava. Parlamentní dokumentace ukazuje strukturu zemských zastupitelstev, jejich zemských výborů i postavení zemského prezidenta.
Z dobových legislativních materiálů vyplývá, že zemská zastupitelstva měla řešit zejména hospodářské, sociální, kulturní, humanitní a komunikační záležitosti země a správu příslušných institucí; nebyla koncipována jako obecné regionální zákonodárné sbory.
Jednu třetinu členů zemských zastupitelstev jmenovala vláda z odborníků s přihlédnutím k hospodářským, kulturním, národnostním a sociálním poměrům. Tento prvek byl již tehdy předmětem výrazných politických sporů o demokratickou legitimitu a vztah státní moci k zemské samosprávě.
Dobová parlamentní diskuse zároveň dokumentuje napětí mezi autonomním charakterem zemských orgánů a výraznou rolí zemského prezidenta jako představitele státní správy. Právě tento vztah je jedním z nejvýznamnějších témat pro srovnání s moderním modelem decentralizované samosprávy.
