Dluh a rozpočtová odpovědnost

Veřejný dluh umožňuje státu, obci nebo regionální samosprávě financovat část současných výdajů prostřednictvím budoucích příjmů. Může být užitečným finančním nástrojem. Současně však znamená, že část nákladů dnešního rozhodnutí bude hrazena v budoucnu.

Pro Deklaraci odpovědného státu proto není základní otázkou:

Má veřejný sektor vůbec používat dluh?

Podstatnější je:

Kdy je zadlužení odůvodněné, kdo o něm rozhoduje, kdo jej bude splácet a jak zabránit tomu, aby současná politická reprezentace dlouhodobě přenesla náklady svých rozhodnutí na reprezentace budoucí?

Základním principem této kapitoly je:

Dluh může rozložit náklady v čase. Nemůže odstranit jejich skutečnou cenu.

Co veřejný dluh znamená

Veřejná instituce může v určitém období vydat více prostředků, než kolik získá běžnými příjmy.

Rozdíl může financovat například:

• úvěrem,
• emisí dluhových nástrojů,
• použitím nahromaděných finančních prostředků,
• jinými návratnými zdroji podle příslušného právního rámce.

Použití rezervy a vznik nového dluhu však nejsou totéž.

Rezerva představuje dříve vytvořené prostředky.

Dluh vytváří závazek budoucího rozpočtu.

Proto musí být při hodnocení rozpočtového schodku vždy zřejmé, jak je financován.

Dluh není automaticky špatný

Samotná existence dluhu nevypovídá dostatečně o kvalitě hospodaření.

Je rozdíl mezi situací, kdy je půjčenými prostředky financována dlouhodobá infrastruktura, která bude sloužit několik desetiletí, a situací, kdy se dluh opakovaně používá k financování běžných výdajů bez dlouhodobého řešení příjmů a nákladů.

Dluh proto musí být posuzován společně s otázkou:

Co bylo za vypůjčené prostředky získáno?

Investiční dluh

Jedním z nejsilnějších argumentů pro použití dluhu je financování dlouhodobých investic.

Pokud například infrastruktura slouží několik generací, může existovat ekonomická logika, aby se na jejím financování prostřednictvím splátek podílely také budoucí rozpočty.

Ani zde ale neplatí:

investice = automaticky dobrý dluh.

Národní rozpočtová rada v září 2026 upozornila, že ne každý účetně vykázaný kapitálový výdaj je investicí v ekonomickém smyslu a že nelze obecně předpokládat, že se vyšší veřejné investice samy zaplatí budoucím hospodářským růstem.

Každá významná investice proto potřebuje vlastní ekonomické zdůvodnění.

Provozní zadlužování

Odlišnou situací je dlouhodobé financování běžného provozu dluhem.

Pokud veřejný rozpočet opakovaně nedokáže z běžných příjmů financovat běžné výdaje, může jít o známku strukturální nerovnováhy.

Takový problém nelze dlouhodobě řešit pouze dalším úvěrem.

Dluh problém odkládá.

Neřeší příčinu rozdílu mezi příjmy a výdaji.

Strukturální a cyklický deficit

Při hodnocení veřejných financí je vhodné rozlišovat mezi různými příčinami schodku.

Cyklický deficit

Může vzniknout například při hospodářském poklesu, kdy:

• klesají daňové příjmy,
• některé výdaje naopak rostou.

Po obnovení hospodářského růstu se může část tohoto schodku přirozeně snížit.

Strukturální deficit

Přetrvává i tehdy, pokud hospodářství funguje přibližně na své běžné úrovni.

Ukazuje hlubší nesoulad mezi dlouhodobými příjmy a dlouhodobými výdaji.

Právě strukturální deficit je z hlediska dlouhodobé rozpočtové odpovědnosti zvlášť důležitý.

Český systém rozpočtové odpovědnosti

FAKT

Česká republika má samostatný zákon č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.

Jeho současné znění upravuje mimo jiné:

• pravidla rozpočtové odpovědnosti,
• sektor veřejných institucí,
• působnost Výboru pro rozpočtové prognózy,
• působnost Národní rozpočtové rady.

V roce 2026 byl tento zákon novelizován také v návaznosti na novější evropský fiskální rámec.

Rozpočtová odpovědnost tak není pouze politickým doporučením, ale součástí platného právního rámce.

Národní rozpočtová rada

Národní rozpočtová rada představuje nezávislou odbornou instituci, která sleduje dodržování pravidel rozpočtové odpovědnosti a vývoj hospodaření sektoru veřejných institucí.

Pravidelně zveřejňuje stanoviska k vývoji veřejných financí, fiskálním rizikům a výdajovým rámcům.

Její role je důležitá právě proto, že hodnocení dlouhodobé udržitelnosti nemá být závislé pouze na vládě, která sama sestavuje státní rozpočet.

Aktuální úroveň dluhu

FAKT

Národní rozpočtová rada v dubnu 2026 vyhlásila, že dluh sektoru veřejných institucí po odečtení rezervy peněžních prostředků při financování státního dluhu činil k 31. prosinci 2025 44,25 % HDP.

Tento údaj popisuje konkrétní stav v určitém okamžiku.

Sám o sobě neříká, zda je fiskální politika dlouhodobě udržitelná.

Pro takové hodnocení je nutné sledovat také:

• vývoj schodků,
• úrokové náklady,
• demografii,
• dlouhodobé výdajové závazky,
• očekávaný hospodářský růst.

Cena dluhu

Dluh není pouze jistina.

Veřejný rozpočet musí platit také úroky.

Výše úrokových nákladů závisí mimo jiné na:

• velikosti dluhu,
• úrokových sazbách,
• době splatnosti,
• důvěře investorů,
• situaci na finančních trzích.

Národní rozpočtová rada v roce 2026 upozorňovala, že vyšší úrokové sazby zvyšují náklady refinancování českého veřejného dluhu a postupně omezují prostor pro jiné rozpočtové výdaje.

Každá koruna použitá na úrok již nemůže být použita na jinou veřejnou funkci.

Dluh omezuje budoucí rozhodování

Budoucí politická reprezentace nepřebírá pouze instituce a majetek.

Přebírá také:

• dluhy,
• smlouvy,
• záruky,
• dlouhodobé závazky.

Vysoký objem závazků může znamenat, že významná část budoucího rozpočtu je předem určena rozhodnutími minulosti.

Rozpočtová odpovědnost proto souvisí také s demokratickou odpovědností mezi generacemi.

Dnešní většina nemá neomezené právo spotřebovat finanční prostor budoucích většin.

Mezigenerační odpovědnost

Dluh může být mezigeneračně obhajitelný, pokud financuje aktivum, které bude sloužit také budoucím obyvatelům.

Méně obhajitelné může být dlouhodobé financování současné spotřeby budoucími příjmy.

Ani toto pravidlo však není absolutní.

Například mimořádná krize může odůvodnit dočasné zadlužení i na výdaje, které nejsou klasickou investicí.

Proto je nutné sledovat:

účel, rozsah, délku a okolnosti zadlužení.

Mimořádné situace

Odpovědný fiskální systém nemůže být tak rigidní, aby znemožnil reakci na skutečnou mimořádnou událost.

Mohou nastat:

• hluboké hospodářské krize,
• rozsáhlé přírodní katastrofy,
• bezpečnostní mimořádné situace,
• jiné závažné události.

Rozpočtová pravidla proto mohou obsahovat určité únikové mechanismy.

Taková výjimka však musí být:

jasně definovaná,

časově omezená

a

veřejně zdůvodněná.

Výjimka se nesmí stát běžným způsobem obcházení fiskálního pravidla.

Jednorázové opatření nesmí zakrývat trvalý problém

V rozpočtech se mohou objevit jednorázové příjmy nebo výdaje.

Národní rozpočtová rada například posuzuje, které operace lze pro potřeby fiskální metodiky zařadit mezi jednorázová a přechodná opatření. Ve stanovisku ze 17. září 2026 tak hodnotila některé položky let 2025 až 2027.

To je důležité proto, že jednorázový příjem nemá zakrývat dlouhodobý provozní deficit.

Stejně tak jednorázový mimořádný výdaj nemá být automaticky interpretován jako trvalé zhoršení struktury rozpočtu.

Výdajová pravidla

Moderní fiskální pravidla se nemusí soustředit pouze na samotnou výši dluhu.

Důležitá může být také kontrola tempa růstu veřejných výdajů.

Národní rozpočtová rada 17. září 2026 vydala stanovisko k výdajovým rámcům státního rozpočtu a státních fondů na roky 2027 až 2029 a posuzovala jejich soulad se zákonnou metodikou a fiskálně-strukturálním plánem České republiky.

To ukazuje důležitý princip:

udržitelnost musí být řešena před vznikem dluhu, nikoli až po něm.

Dluhová brzda státu

Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti pracuje také s dluhovými pravidly pro sektor veřejných institucí.

Jejich smyslem je vytvořit mechanismus, který má při dosažení určitých hodnot zadlužení vyvolat fiskální reakci.

Samotné nastavení konkrétní hranice však neřeší celý problém.

Dluh může být rizikový ještě před dosažením zákonného limitu, například pokud rychle roste nebo jsou vysoké náklady jeho obsluhy.

Naopak samotné překročení jednoho ukazatele nevysvětluje příčinu fiskální situace.

Projekt proto nemá zaměňovat:

dodržení zákonného limitu

za

automatický důkaz zdravých veřejných financí.

Dluh obcí a krajů

FAKT

Zákon č. 23/2017 Sb. obsahuje také zvláštní pravidlo hospodaření územních samosprávných celků.

Podle § 17 má územní samosprávný celek hospodařit tak, aby jeho dluh nepřekročil k rozvahovému dni 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři rozpočtové roky.

Pokud tento limit překročí, musí následující rok snížit dluh nejméně o 5 % z rozdílu mezi skutečným dluhem a uvedenou hranicí. Pokud tak neučiní a podmínky zákona trvají, může Ministerstvo financí rozhodnout o pozastavení převodu části jeho podílu na daňových výnosech.

Tento mechanismus je zvlášť významný pro budoucí návrh zemských obvodů.

Jeden limit nestačí

Stejný poměr dluhu k příjmům nemusí znamenat stejné riziko u všech samospráv.

Rozdíl vytváří například:

• struktura příjmů,
• výše finančních rezerv,
• splatnost dluhu,
• úroková sazba,
• hodnota majetku,
• účel zadlužení,
• budoucí investiční potřeby.

Proto by fiskální hodnocení zemského obvodu nemělo používat pouze jeden ukazatel.

Čistý dluh

Jednou z možností je vedle hrubého dluhu sledovat také disponibilní finanční prostředky.

Obvod s dluhem a současně významnou finanční rezervou může být v jiné situaci než obvod se stejným dluhem bez likvidních prostředků.

Ani čistý dluh však není dostačující.

Finanční rezerva může být například účelově určena na budoucí investici.

Projekt proto potřebuje soubor ukazatelů, nikoli jedno číslo.

Dluhová služba

Zásadním ukazatelem může být také:

kolik běžných příjmů spotřebují splátky jistiny a úroků.

Dva územní celky se stejnou výší dluhu mohou mít velmi rozdílnou schopnost jej obsluhovat.

Proto je třeba sledovat:

DLUH

i

NÁKLADY OBSLUHY DLUHU.

Pokud rostoucí část běžných příjmů spotřebují úroky a splátky, zmenšuje se prostor pro veřejné služby.

Skryté závazky

Rozpočtová odpovědnost nemůže sledovat pouze oficiálně vykázané úvěry.

Veřejná instituce může mít také:

• dlouhodobé smlouvy,
• záruky,
• závazky vlastních organizací,
• budoucí provozní závazky,
• právní spory,
• jiné podmíněné závazky.

Ty se nemusí okamžitě projevit jako klasický dluh.

Mohou však v budoucnu zatížit rozpočet.

Proto musí existovat širší registr významných dlouhodobých závazků.

Veřejné společnosti a dluh

Další problém může vzniknout, pokud veřejná instituce přesune investice nebo zadlužení do jí vlastněné společnosti.

Formálně může být rozpočet samosprávy méně zadlužený, ale ekonomické riziko může přetrvávat.

Při hodnocení finančního zdraví je proto třeba zkoumat také:

• vlastněné společnosti,
• poskytnuté záruky,
• očekávané budoucí transfery.

Finanční odpovědnost nesmí být možné obejít pouze změnou právní formy dluhu.

PPP a dlouhodobé smlouvy

Podobně mohou dlouhodobé smluvní projekty rozložit náklady infrastruktury do mnoha budoucích let.

To může být legitimní způsob financování.

Zároveň však vytváří budoucí rozpočtové závazky.

Odpovědný rozpočet proto musí ukazovat nejen:

kolik platíme letos,

ale také:

k jakým budoucím platbám jsme se již zavázali.

Zlaté pravidlo investic?

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Jednou z možností fiskální politiky je rozlišovat mezi zadlužením na investice a zadlužením na běžný provoz.

Někdy se tento přístup označuje jako určitá forma „zlatého pravidla“.

Jeho výhodou je logika:

dlouhodobé aktivum může být financováno dlouhodobě.

Problémem je určení, co je skutečnou investicí.

Pokud by bylo možné téměř každý politicky preferovaný výdaj označit za investiční, pravidlo by ztratilo smysl.

Národní rozpočtová rada v roce 2026 právě na tento rozdíl mezi účetním kapitálovým výdajem a ekonomickou investicí upozorňovala.

Dluh a Model 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Pokud budou zemské obvody skutečnými samosprávnými celky s vlastními rozpočty, je logické zkoumat také možnost jejich zadlužení.

Úplný zákaz dluhu by mohl například komplikovat financování rozsáhlejší infrastruktury.

Neomezená možnost zadlužení by však vytvářela riziko, že finanční následky regionálních rozhodnutí budou nakonec přeneseny na stát.

Model 77 proto potřebuje vlastní jasný režim:

KDO SI MŮŽE PŮJČIT

NA CO

V JAKÉM ROZSAHU

ZA JAKÝCH INFORMAČNÍCH PODMÍNEK

A CO NÁSLEDUJE PŘI PORUŠENÍ PRAVIDEL.

Zemský obvod nemá spoléhat na automatickou záchranu

Jedním ze základních principů by mělo být:

Dluh zemského obvodu není automaticky dluhem státu.

Pokud by finanční trhy, vedení obvodu i občané předpokládali, že stát každý problém automaticky zaplatí, výrazně by se oslabila finanční disciplína.

Současně ale stát nemůže připustit nekontrolovaný zánik základních veřejných služeb.

Proto je potřebný předem stanovený nápravný režim.

Nápravný režim

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Při výrazném finančním problému zemského obvodu by mohl systém postupovat ve stupních.

Například:

1. povinné zveřejnění problému,
2. ozdravný rozpočtový plán,
3. omezení vzniku dalšího dluhu,
4. zvýšený nezávislý finanční dohled,
5. povinná stabilizační opatření,
6. mimořádná pomoc pouze za předem stanovených podmínek.

Smyslem není trestat obyvatele obvodu.

Cílem je zachovat základní služby a současně nezrušit odpovědnost politického vedení za jeho rozhodnutí.

Stát nesmí přenášet svůj dluh na regiony

Stejný princip však platí opačným směrem.

Decentralizace nesmí sloužit jako účetní způsob, jak přesunout státní výdaje a zadlužení na obce nebo zemské obvody.

Pokud stát předá kompetenci, musí současně převést odpovídající finanční zdroj.

Jinak by reformou nevznikl zdravější veřejný sektor.

Pouze by se změnilo místo, kde je deficit vykázán.

Konsolidovaný pohled

Proto je důležité sledovat veřejné finance také konsolidovaně.

Přesun dluhu:

ze státu na obvod

nebo

z obce do veřejné společnosti

nemusí snížit skutečnou finanční zátěž celé veřejné sféry.

Odpovědný stát musí být schopen rozlišovat mezi:

skutečným zlepšením hospodaření

a

účetním přesunutím problému.

Rezervy místo dluhu

Jedním z nástrojů odpovědnosti jsou finanční rezervy.

U předvídatelných budoucích potřeb může být vhodnější vytvářet prostředky postupně než financovat celý náklad budoucím zadlužením.

Rezerva může pomoci například:

• překonat krátkodobý pokles příjmů,
• financovat plánovanou investici,
• reagovat na mimořádnou událost.

Příliš vysoké nevyužívané rezervy však mohou také znamenat, že veřejné prostředky nejsou účelně používány.

I zde je nutná přiměřenost.

Fond budoucích závazků

Projekt může později zkoumat myšlenku zvláštních fondů nebo rezerv pro předvídatelné dlouhodobé závazky.

Nejde o obecnou povinnost vytvářet další fondy.

Smyslem je zabránit situaci, kdy je budoucí významný náklad znám, ale rozpočtový systém jej začne řešit až v okamžiku splatnosti.

Finanční odpovědnost znamená reagovat na budoucí závazek již v době, kdy vzniká.

Rozpočtová rada a regionální úroveň

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Model 77 bude muset rozhodnout, kdo bude nezávisle sledovat fiskální zdraví zemských obvodů.

Není nutné automaticky vytvářet 77 nových rozpočtových rad.

Možností může být:

• centrální nezávislý dohled,
• jednotná metodika,
• veřejně dostupná data,
• automatické varovné ukazatele.

Cílem má být dohled bez vytváření další rozsáhlé institucionální vrstvy.

Fiskální semafor

Pro Digitální model státu by mohl být užitečný jednoduchý veřejný fiskální semafor obcí a zemských obvodů.

Nehodnotil by politickou kvalitu vedení.

Zobrazoval by objektivní finanční ukazatele, například:

• dluh k příjmům,
• úrokové náklady,
• dluhovou službu,
• rezervy,
• provozní saldo,
• dlouhodobé závazky.

Jeho účelem by bylo umožnit veřejnosti včas vidět rostoucí finanční riziko.

Rozpočtová transparentnost

Každé významné zadlužení by mělo být veřejně dohledatelné.

Občan by měl být schopen zjistit:

Kolik veřejná instituce dluží?

Komu?

Kdy bude dluh splatný?

Jaké úroky platí?

Na co byly prostředky použity?

Jaký dopad mají splátky na budoucí rozpočty?

Transparentnost sama dluh nevyřeší.

Výrazně však zvyšuje možnost veřejné kontroly.

Hodnocení významné investice

Pokud má být projekt financován dluhem, měla by analýza obsahovat minimálně:

• pořizovací cenu,
• předpokládanou životnost,
• způsob financování,
• úrokové náklady,
• budoucí provozní náklady,
• možné příjmy,
• alternativní řešení,
• hlavní rizika.

Teprve potom lze odpovědně posoudit, zda zadlužení odpovídá hodnotě získaného aktiva.

Kritéria odpovědného zadlužení

Dluh lze hodnotit zejména podle těchto kritérií:

Účel
Co je prostřednictvím dluhu financováno?

Udržitelnost
Dokáže veřejná instituce závazek dlouhodobě splácet?

Cena
Kolik stojí úroky a další náklady?

Splatnost
Jak dlouho závazek zatěžuje budoucí rozpočty?

Mezigenerační spravedlnost
Budou budoucí plátci získávat také užitek financovaného výdaje?

Transparentnost
Jsou závazky veřejně dohledatelné?

Riziko
Jaké okolnosti mohou schopnost splácet zhoršit?

Odpovědnost
Nese rozhodující instituce také finanční následky svého rozhodnutí?

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

• Jaká úroveň veřejného zadlužení je dlouhodobě udržitelná?
• Které výdaje je legitimní financovat dluhem?
• Má být více rozlišováno mezi investičním a provozním zadlužením?
• Jak přesně definovat skutečnou veřejnou investici?
• Jak zahrnovat skryté a podmíněné závazky?
• Jak kontrolovat dluh veřejně vlastněných společností?
• Jaká pravidla mají platit pro zemské obvody?
• Má dnešní pravidlo 60 % průměrných příjmů zůstat použitelné i pro budoucí obvody?
• Jak sledovat náklady dluhové služby?
• Jak má fungovat nápravný režim při finančních problémech samosprávy?
• Kdy může stát poskytnout mimořádnou pomoc?
• Jak zabránit automatickému očekávání státní záchrany?
• Jak zabránit účetnímu přesouvání dluhu mezi veřejnými institucemi?
• Jak mají být zveřejňovány dlouhodobé závazky?
• Jak velké rezervy mají jednotlivé veřejné úrovně vytvářet?

Vztah k Modelu 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 má spojovat decentralizaci pravomocí s decentralizací finanční odpovědnosti.

Pokud zemský obvod rozhoduje o investici, kterou financuje dluhem, musí být současně zřejmé:

kdo dluh splácí,

z jakých příjmů,

podle jakých pravidel,

a

co nastane při finančním problému.

Nemá vzniknout systém:

OBVOD ROZHODNE → STÁT SPLATÍ.

Stejně tak nemá vzniknout systém:

STÁT ROZHODNE → OBVOD SE KVŮLI TOMU ZADLUŽÍ.

Princip odpovědnosti musí platit oběma směry.

Pracovní závěr

Dluh je finanční nástroj, nikoli automaticky známka odpovědnosti nebo neodpovědnosti.

Rozhodující je:

proč vznikl,

co financuje,

kolik stojí

a

kdo ponese jeho budoucí důsledky.

Odpovědný stát proto nepotřebuje pouze hranici maximálního dluhu.

Potřebuje systém, který včas rozpozná nesoulad mezi příjmy, výdaji a dlouhodobými závazky.

Pro projekt lze základní pravidlo formulovat:

Dluh má financovat rozhodnutí, jejichž budoucí přínos nebo mimořádná nutnost odůvodňuje přenesení části nákladů do budoucnosti. Nemá být trvalou náhradou za neřešený rozdíl mezi běžnými příjmy a běžnými výdaji.

A pro Model 77 platí ještě druhá zásada:

Finanční samostatnost zemského obvodu zahrnuje také odpovědnost za jeho vlastní dluh.

Prameny a další četba

• Zákon č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti – fiskální pravidla, pravidla hospodaření územních samosprávných celků a působnost Národní rozpočtové rady.
• Zákon č. 155/2026 Sb. – aktuální změny právního rámce rozpočtové odpovědnosti v návaznosti mimo jiné na evropská fiskální pravidla.
• Národní rozpočtová rada – sdělení o výši dluhu sektoru veřejných institucí k 31. prosinci 2025, 44,25 % HDP.
• Národní rozpočtová rada – stanovisko ze 3. září 2026 k vývoji veřejných financí a rizikům spojeným mimo jiné s náklady dluhového financování a veřejnými investicemi.
• Národní rozpočtová rada – stanovisko ze 17. září 2026 k výdajovým rámcům státního rozpočtu a státních fondů na období 2027–2029.