Zákonodárná moc

Zákonodárná moc vytváří právní pravidla, podle nichž funguje stát, veřejná správa, hospodářství i vztahy mezi občany a veřejnou mocí.

Pro Deklaraci odpovědného státu však není důležité pouze to, kdo zákony přijímá. Stejně důležité je zkoumat, jak zákony vznikají, kdo je navrhuje, jak jsou posuzovány jejich dopady, jak jsou kontrolovány a zda výsledný právní řád zůstává pro občana a veřejnou správu srozumitelný.

Základní otázka zní:

Jak má být zákonodárná moc uspořádána, aby vytvářela stabilní a srozumitelná pravidla, podléhala demokratické kontrole a současně nepřenášela na zákonnou úroveň věci, které mohou být odpovědně rozhodovány blíže občanovi?

Současné ústavní postavení

FAKT

Podle Ústavy České republiky náleží zákonodárná moc Parlamentu České republiky.

Parlament je dvoukomorový a tvoří jej:

• Poslanecká sněmovna,
• Senát.

Poslanecká sněmovna má 200 poslanců volených na čtyři roky. Senát má 81 senátorů volených na šest let, přičemž každé dva roky se obměňuje jedna třetina jeho členů. Poslanci jsou voleni podle zásad poměrného zastoupení, senátoři většinovým systémem v jednomandátových obvodech.

Dvoukomorová struktura znamená, že zákonodárný proces není soustředěn pouze do jednoho orgánu.

Poslanecká sněmovna

Poslanecká sněmovna představuje hlavní komoru Parlamentu pro běžný zákonodárný proces a současně zásadní prostor politické odpovědnosti vlády.

Právě Poslanecké sněmovně je vláda ústavně odpovědná.

Sněmovna proto neplní pouze zákonodárnou funkci. Má také významnou funkci:

• kontrolní,
• politickou,
• rozpočtovou.

Z hlediska Deklarace odpovědného státu je důležité zejména to, aby bylo možné odlišit:

odpovědnost vlády za výkon veřejné moci

od

odpovědnosti Parlamentu za kvalitu pravidel, která schvaluje.

Senát

Senát představuje druhou komoru Parlamentu.

Na rozdíl od Poslanecké sněmovny není celý obměňován najednou. Jde o trvalou ústavní instituci, kterou nelze rozpustit, a každé dva roky se obměňuje jedna třetina jeho členů.

Jeho význam lze v zákonodárném systému chápat mimo jiné jako další stupeň posouzení návrhu před jeho definitivním přijetím.

U běžných zákonů může Senát návrh schválit, zamítnout, vrátit s pozměňovacími návrhy nebo se jím nezabývat.

Jeho postavení je odlišné například u ústavních zákonů, kde je souhlas obou komor nezbytný.

Pro projekt je důležitá otázka:

Jakou hodnotu přináší druhé posouzení zákona a kde jsou hranice mezi kontrolní funkcí druhé komory a zbytečným prodlužováním rozhodování?

Tuto otázku je třeba hodnotit podle skutečného fungování, nikoli pouze podle institucionální tradice.

Jak vzniká zákon

Zákonodárný proces není jedním hlasováním.

Návrh zákona prochází několika stupni projednávání.

V Poslanecké sněmovně standardně prochází prvním čtením, projednáním ve výborech, druhým a třetím čtením. Výbory mohou návrh podrobně posuzovat a během procesu mohou být předkládány pozměňovací návrhy.

Aktuální sněmovní dokumentace ukazuje, že návrhy jsou přidělovány garančním a případně dalším výborům a následně se vracejí na plénum k dalšímu projednání.

Po schválení Poslaneckou sněmovnou je návrh zákona postoupen Senátu. V konkrétních případech zveřejňuje Poslanecká sněmovna i datum postoupení a odpovídající senátní tisk.

Tento proces má umožnit, aby zákon nebyl pouze politicky schválen, ale také odborně a legislativně posouzen.

Kdo může navrhovat zákony

FAKT

Ústavní systém nepřiznává zákonodárnou iniciativu pouze vládě.

Návrhy zákonů mohou podle Ústavy podávat:

• poslanec,
• skupina poslanců,
• Senát,
• vláda,
• zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku.

Současná parlamentní praxe skutečně obsahuje jak vládní návrhy, tak poslanecké či skupinové návrhy. Například v roce 2026 byly ve Sněmovně projednávány návrhy předložené vládou i skupinami poslanců.

Různé způsoby předkládání však mohou znamenat rozdílný proces přípravy.

Pro další práci je proto důležité zkoumat nejen to, kdo může zákon předložit, ale také:

jaká minimální úroveň analýzy a odůvodnění má být požadována od každého návrhu bez ohledu na jeho předkladatele.

Zákon jako nejvyšší řešení?

Jedním z problémů moderní veřejné správy může být tendence řešit velké množství problémů novou legislativou.

Samotná existence problému však ještě neznamená, že je nutný nový zákon.

Někdy může být problém způsoben:

• špatným výkonem existujícího pravidla,
• nedostatečnou koordinací institucí,
• nejasným rozdělením kompetencí,
• zastaralým správním postupem,
• nedostatečnou kontrolou,
• zbytečně komplikovaným existujícím předpisem.

Proto by před přijetím nové právní úpravy měla zaznít otázka:

Je nový zákon skutečně nutný?

Srozumitelnost právního řádu

Odpovědný stát potřebuje nejen platné zákony, ale také právní prostředí, ve kterém se mohou občané, podnikatelé a veřejné instituce rozumně orientovat.

Časté novelizace mohou způsobit, že původní zákon zůstává formálně zachován, ale jeho skutečné znění se postupně skládá z mnoha dalších změn.

Kvalitu zákonodárství proto nelze hodnotit pouze podle počtu schválených zákonů.

Vyšší legislativní produkce sama o sobě není známkou lepšího fungování státu.

Projekt by měl sledovat především:

• srozumitelnost,
• stabilitu,
• předvídatelnost,
• vnitřní soulad právního řádu,
• praktickou vymahatelnost.

Stabilita versus schopnost změny

Právní řád musí být schopen reagovat na nové společenské, hospodářské nebo technologické podmínky.

Přílišná stabilita může znamenat zachovávání pravidel, která přestala odpovídat realitě.

Příliš časté změny naopak snižují právní jistotu.

Úkolem odpovědného zákonodárství je proto hledat rovnováhu:

pravidla mají být dostatečně stabilní, aby se podle nich bylo možné řídit, ale dostatečně pružná, aby bylo možné napravit jejich nedostatky.

Zákon a subsidiarita

Princip subsidiarity se netýká pouze výkonu veřejné správy.

Týká se také rozsahu legislativní regulace.

Není nutné, aby zákon do nejmenších podrobností určoval způsob řešení každé místní nebo regionální záležitosti.

V některých oblastech může stát stanovit:

• základní rámec,
• minimální standard,
• základní práva,
• kontrolní podmínky,

a konkrétní způsob provedení ponechat obci nebo regionální úrovni.

To však není vhodné všude.

Tam, kde jsou potřebná jednotná práva nebo pravidla pro celou republiku, musí zákonný rámec zůstat společný.

Zákon versus podzákonná pravidla

Další otázkou je, jak podrobně má upravovat určitou oblast samotný zákon a co může být ponecháno na prováděcích předpisech nebo správních pravidlech.

Příliš obecný zákon může přesunout významnou část faktického rozhodování na výkonnou moc.

Příliš podrobný zákon může být obtížně měnitelný a zatěžovat Parlament technickými otázkami.

Projekt proto bude muset zkoumat rovnováhu mezi:

demokratickou legitimitou Parlamentu

a

potřebou odborného a pružného výkonu veřejné správy.

Kvalita legislativních podkladů

Zásadní rozhodnutí by nemělo být posuzováno pouze podle politického cíle.

U významnějších právních změn by mělo být možné zjistit například:

• jaký problém zákon řeší,
• jaká data problém potvrzují,
• jaké existují alternativy,
• jaké budou finanční dopady,
• jaké budou administrativní dopady,
• koho zákon ovlivní,
• jak bude jeho výsledek později vyhodnocen.

Stejná logika, kterou Deklarace používá pro vlastní návrhy, může být užitečným měřítkem také při hodnocení zákonodárství:

PROBLÉM → DATA → VARIANTY → DOPADY → ROZHODNUTÍ → VYHODNOCENÍ

Pozměňovací návrhy

Pozměňovací návrh je legitimní součástí parlamentního projednávání.

Umožňuje návrh během legislativního procesu upravit.

Současná sněmovní dokumentace ukazuje, že k projednávaným návrhům jsou jednotlivé pozměňovací návrhy evidovány a zveřejňovány.

Pro odpovědné zákonodárství je však důležité, aby významná změna měla dostatečný prostor pro posouzení svých důsledků.

Změna textu zákona může mít obdobně významné následky jako původní návrh.

Parlamentní výbory

Výbory umožňují podrobnější projednání návrhů, než je možné během plenárního jednání celé komory.

Konkrétní návrh může být přikázán garančnímu výboru a případně dalším výborům podle jeho obsahu. Parlamentní dokumentace běžně zachycuje doporučení a usnesení těchto orgánů.

Z pohledu projektu jde o důležitý mezistupeň mezi:

politickým rozhodováním

a

odborným posuzováním legislativy.

Otázkou pro další analýzu může být, zda mají výbory dostatečné odborné, časové a analytické podmínky k hodnocení složitých právních návrhů.

Kontrola vlády

Parlament není pouze výrobcem zákonů.

Poslanecká sněmovna plní také zásadní úlohu při demokratické kontrole vlády.

Tato vazba je důležitá pro princip Deklarace:

Kdo rozhoduje, musí nést odpovědnost.

Pokud vláda disponuje výkonnou mocí, musí existovat orgán s demokratickou legitimitou schopný její činnost kontrolovat.

Podrobnější mechanismy politické odpovědnosti budou řešeny v části Kontrola a odpovědnost.

Rozpočet jako zákonodárná odpovědnost

Zvláštní význam má rozhodování o veřejných financích.

Státní rozpočet není pouze technickým dokumentem výkonné moci. Jeho schvalování vytváří jednu z nejvýznamnějších vazeb mezi vládou a Poslaneckou sněmovnou.

Zákonodárná a finanční odpovědnost jsou proto úzce propojené.

Podrobné otázky rozpočtového procesu patří do části Finance → Veřejné rozpočty.

Má Parlament rozhodovat o všem?

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Silná demokratická legitimita Parlamentu neznamená, že každé veřejné rozhodnutí musí být učiněno zákonem.

Příliš centralizované zákonodárství může vést k tomu, že Parlament upravuje podrobnosti, které by mohly být efektivněji řešeny na nižší úrovni.

Na druhé straně příliš široké přenesení rozhodování může snížit demokratickou kontrolu a vytvořit příliš velký prostor pro výkonnou moc nebo územní instituce.

Hledání této hranice bude jedním z témat projektu.

Zákonodárná moc a Model 77

NÁVRH K OVĚŘENÍ

Model 77 nepředpokládá rozdělení České republiky na samostatné právní systémy.

Základním východiskem zůstává:

jednota práva při možné rozmanitosti správy.

Parlament České republiky by proto nadále představoval zákonodárnou moc společného státu.

Případná větší odpovědnost obcí a zemských obvodů by měla spočívat zejména v možnosti rozhodovat o svěřených samosprávných záležitostech v mezích společného právního rámce.

Model musí přesně určit:

• co musí zůstat upraveno celostátním zákonem,
• kde zákon stanoví pouze minimální standard,
• kde může rozhodovat zemský obvod,
• kde může rozhodovat obec.

Model 77 a Senát

OTEVŘENÁ OTÁZKA

Pokud by Model 77 významně změnil územní uspořádání a posílil odpovědnost regionálních jednotek, může vzniknout otázka, zda má být nějakým způsobem změněn také vztah územního uspořádání k druhé komoře Parlamentu.

To však nelze předjímat.

Je třeba nejprve určit:

• skutečné postavení zemských obvodů,
• jejich míru samosprávy,
• vztah k celostátní moci,
• funkci Senátu, kterou má případná změna řešit.

Historické nebo zahraniční modely regionálního zastoupení mohou být zdrojem srovnání, nikoli automatickým návodem.

Digitální zákonodárství

Moderní technologie mohou zvýšit transparentnost zákonodárného procesu.

Občan by měl být schopen dohledat:

• aktuální text návrhu,
• jeho předkladatele,
• důvodovou zprávu,
• pozměňovací návrhy,
• stanoviska výborů,
• výsledky hlasování,
• vývoj návrhu během projednávání.

Parlament již dnes zveřejňuje rozsáhlou dokumentaci jednotlivých tisků a jejich průběhu. Aktuální databáze například zachycují předkladatele, stanoviska vlády, postup ve výborech, čtení a pozměňovací návrhy.

Dalším krokem může být větší srozumitelnost těchto informací pro běžného občana.

Vyhodnocování zákonů

Přijetím zákona by odpovědnost neměla končit.

U významných právních změn by mělo být možné po určité době zkoumat:

• zda zákon splnil deklarovaný účel,
• jaké skutečné náklady vytvořil,
• zda nepřinesl neočekávané důsledky,
• zda administrativní zatížení odpovídá přínosu,
• zda není třeba pravidlo upravit nebo zrušit.

Stejně jako veřejná instituce nemá být zachována pouze proto, že existuje, nemá být ani právní pravidlo považováno za nedotknutelné pouze proto, že bylo jednou přijato.

Legislativní inventura

Pro projekt by proto mohlo být užitečné zavést myšlenku legislativní inventury.

Neznamenala by automatické rušení zákonů.

Jejím smyslem by bylo pravidelně se ptát:

Je toto pravidlo stále potřebné?

Řeší problém, pro který vzniklo?

Není v rozporu nebo překryvu s jiným předpisem?

Lze stejného výsledku dosáhnout jednodušeji?

Analogicky k institucím lze u právních pravidel uvažovat:

ZACHOVAT → ZJEDNODUŠIT → SLOUČIT → NAHRADIT → ZRUŠIT

Otevřené otázky

Pro další práci zůstávají zejména otázky:

• Jak zvýšit srozumitelnost českého právního řádu?
• Jak omezit zbytečné překrývání právních předpisů?
• Kdy je nový zákon skutečně nutný?
• Mají všechny návrhy zákonů podléhat obdobným požadavkům na hodnocení dopadů?
• Jak zlepšit kontrolu významných pozměňovacích návrhů?
• Jak posílit vyhodnocování zákonů po jejich přijetí?
• Které oblasti mají být upravovány celostátně?
• Jaký prostor má zákon ponechat samosprávě?
• Jakou úlohu má mít Senát v případně decentralizovanějším modelu?
• Jak sladit stabilitu právního řádu s potřebou jeho modernizace?
• Jak má být občanovi zpřístupněn legislativní proces v srozumitelnější podobě?

Pracovní závěr

Odpovědná zákonodárná moc se neměří počtem přijatých zákonů.

Jejím výsledkem má být právní prostředí, které je:

demokraticky legitimní, srozumitelné, stabilní, předvídatelné a zároveň schopné reagovat na skutečné změny společnosti.

Pro Deklaraci odpovědného státu je zásadní také vztah zákonodárství k subsidiaritě.

Parlament má vytvářet společný právní rámec České republiky.

Nemusí však zákonem určovat každý detail fungování obce nebo zemského obvodu tam, kde lze odpovědnost bezpečně a demokraticky ponechat nižší úrovni.

Základní otázka proto nezní:

„Jak přijímat více či méně zákonů?“

ale:

„Která pravidla musí být společná pro celý stát, jak podrobná mají být a jak zajistit, aby jejich skutečné důsledky byly před přijetím i po něm veřejně kontrolovatelné?“

Prameny a další četba

• Ústava České republiky – zákonodárná moc a postavení Parlamentu.
• Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR – databáze sněmovních tisků a průběhu legislativního procesu.
• Senát Parlamentu ČR – informace o ústavním postavení Senátu a legislativním procesu.
• Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR – aktuální příklady postoupení návrhů mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem.