Suverenita a spolupráce

Co má stát rozhodovat sám a co společně

Česká republika může přijmout vlastní zákon. Nemůže ale vlastním zákonem změnit pravidla světového obchodu, vyřešit znečištění přicházející přes hranici, zajistit bezpečnost evropského vzdušného prostoru nebo přikázat zahraničnímu státu, aby českému výrobku otevřel svůj trh. To není selhání suverenity. Je to důsledek toho, že část veřejných problémů přesahuje území jednoho státu.

Na opačné straně ale existují záležitosti, u kterých společné mezinárodní rozhodování nemusí přinášet žádnou zásadní výhodu. Rozdílné místní podmínky mohou být natolik důležité, že jednotné pravidlo problém řeší hůře než rozhodování blíže občanům.

Mezi těmito póly leží velká část současné evropské a mezinárodní politiky.

Otázka proto není, zda je lepší „více suverenity“, nebo „více spolupráce“.

Potřebujeme se ptát přesněji:

Který problém dokáže Česká republika účinně řešit sama a u kterého získá větší skutečnou schopnost jednat tím, že část rozhodování vykonává společně s ostatními?

To je v zásadě stejná otázka, kterou Model 77 klade uvnitř státu mezi obcí, zemským obvodem a státem.

Jen se nyní díváme o úroveň výš.

Suverenita není totéž co izolace

Česká Ústava označuje Českou republiku za svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát. Současně výslovně předpokládá, že mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci českých orgánů přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci. K ratifikaci takové smlouvy stanoví zvláštní ústavní podmínky a vláda má Parlament pravidelně a předem informovat o otázkách souvisejících se závazky z takového členství.

Český ústavní systém tedy nevychází z představy, že svrchovanost znamená zákaz společného výkonu některých pravomocí.

Důležitější je, že takový přesun musí mít právní základ a demokraticky stanovený postup.

To pomáhá oddělit dvě různé otázky, které se v debatě někdy směšují.

První zní, zda má Česká republika pravomoc o určité formě spolupráce rozhodnout.

Druhá, politicky mnohem složitější, zní, zda je konkrétní společné uspořádání pro danou funkci vhodné.

Ústava vytváří možnost.

Sama ale nerozhoduje, zda je každé využití této možnosti účelné.

To musí být posuzováno podle konkrétního problému, přínosů, nákladů a alternativ.

Některé věci lze skutečně dělat lépe společně

Existují veřejné funkce, u kterých velikost prostoru rozhoduje o jejich účinnosti.

Jednotný obchodní prostor je názorný příklad.

Pokud mají firmy prodávat přes hranice, vzniká hodnota společných pravidel právě tím, že nemusí pro každý stát zvlášť splňovat úplně odlišné technické nebo regulatorní požadavky.

Podobnou logiku mohou mít přeshraniční dopravní sítě, energetické propojení nebo některé ekologické problémy.

Řeka nezmění své chování, když překročí hranici.

Elektrická soustava také není soustavou izolovaných národních ostrovů.

A společný technický standard může někdy umožnit fungování trhu, který by při desítkách vzájemně neslučitelných pravidel vůbec nevznikl.

Taková spolupráce tedy nemusí znamenat, že se stát vzdává schopnosti jednat.

Může naopak vytvářet možnost dosáhnout výsledku, kterého by sám nedosáhl.

To je podstatné při hodnocení suverenity.

Formální možnost rozhodovat samostatně má omezenou hodnotu, pokud stát zároveň nemá praktickou možnost své rozhodnutí uskutečnit.

Naopak společné pravidlo může část samostatnosti omezit a zároveň zvýšit faktickou schopnost země chránit určitý zájem.

Rozhodující je výsledná bilance.

Ale větší území není automaticky lepší úroveň

Stejná logika funguje i opačným směrem.

To, že nějaký problém existuje ve více státech, ještě neznamená, že musí být řešen jednotným nadnárodním pravidlem.

Dvě země mohou čelit podobnému problému, ale v úplně jiných podmínkách.

Jiná může být jejich demografie.

Energetika.

Sídelní struktura.

Právní tradice.

Ekonomická úroveň.

Veřejné instituce.

Nebo preference občanů.

Pak může být výhodnější, aby společná úroveň stanovila jen nezbytný rámec a konkrétní řešení zůstalo státům.

Právě tuto otázku se snaží v právu Evropské unie řešit princip subsidiarity.

EU smí jednat pouze v oblastech, kde jí členské státy svěřily pravomoc. V oblastech, které nejsou její výlučnou pravomocí, má subsidiarita znamenat, že evropská úroveň zasahuje tehdy, pokud cíle nelze dostatečně dosáhnout na úrovni členských států a rozsah nebo účinky zamýšleného opatření dávají přidanou hodnotu společnému postupu. Vedle toho platí zásada proporcionality: rozsah unijního opatření nemá překračovat to, co je nutné k dosažení stanoveného cíle.

Tato logika se Modelu 77 velmi podobá.

Nejprve problém.

Potom otázka, zda jej nižší úroveň dokáže vyřešit.

A až když nedokáže, hledání vyšší úrovně.

Subsidiarita tedy nemá znamenat ani automatickou decentralizaci, ani automatickou integraci.

Je to test vhodného měřítka.

Ne všechny evropské pravomoci mají stejnou povahu

Při debatě o evropském rozhodování je snadné mluvit o „pravomocích Bruselu“ jako o jednom celku.

Právní uspořádání je ale podstatně diferencovanější.

Smlouvy rozlišují výlučné pravomoci Unie, sdílené pravomoci a oblasti, ve kterých EU činnost členských států pouze podporuje, koordinuje nebo doplňuje.

Mezi výlučné pravomoci patří například celní unie, pravidla hospodářské soutěže nezbytná pro fungování vnitřního trhu nebo společná obchodní politika. U měnové politiky se výlučná pravomoc vztahuje na státy, jejichž měnou je euro.

Mezi sdílené kompetence patří mimo jiné vnitřní trh, část sociální politiky, zemědělství, životní prostředí, doprava, energetika nebo některé oblasti justice a vnitřních věcí. Jinde — například v kultuře, cestovním ruchu, vzdělávání nebo části ochrany veřejného zdraví — má Unie podle smluv především podpůrnou či koordinační roli.

Toto rozdělení je důležité právě proto, že neexistuje jediná odpověď na otázku, kdo rozhoduje.

Závisí na konkrétní politice a na pravomocích, které členské státy ve smlouvách Unii svěřily.

Pro veřejnou debatu je proto užitečnější ptát se na konkrétní kompetenci než obecně na to, zda má rozhodovat „Česko“ nebo „EU“.

Společné rozhodování znamená také možnost být přehlasován

Pokud několik států přijme pravidlo pouze jednomyslně, každý z nich si zachovává možnost konečné rozhodnutí zablokovat.

To má z pohledu národní kontroly zřejmou výhodu.

Má to ale také cenu.

Čím více účastníků musí souhlasit, tím snazší je společné rozhodování zablokovat, i když velká většina považuje změnu za potřebnou.

Proto se v Radě Evropské unie v řadě oblastí používá hlasování kvalifikovanou většinou. Podle Rady EU jde o nejčastější způsob hlasování a používá se přibližně u 80 procent unijní legislativy. Při standardní kvalifikované většině je pro přijetí potřeba nejméně 55 procent členských států, tedy nyní alespoň 15 z 27, které zároveň představují nejméně 65 procent obyvatel Unie.

To znamená důležitou věc.

Česká republika se může účastnit rozhodování a přesto nemusí být v každé otázce na vítězné straně hlasování.

To není technická drobnost.

Je to jedna z cen společného rozhodování.

Proto je potřeba při úvahách o sdílené pravomoci brát v úvahu nejen obsah společného pravidla, ale i způsob jeho budoucího přijímání.

Stát může považovat určitou spolupráci za výhodnou i tehdy, když ví, že někdy bude přehlasován, protože naopak získává předvídatelný systém, ve kterém ani ostatní státy nemohou jednostranně určovat pravidla podle sebe.

V jiné oblasti může považovat možnost samostatného rozhodnutí za natolik významnou, že bude vhodnější zachovat jednomyslnost nebo národní pravomoc.

Neexistuje jedno pravidlo použitelné pro všechny otázky.

Veto má hodnotu, ale také náklady

Možnost veta bývá někdy chápána jako nejvyšší projev ochrany národního zájmu.

V některých situacích může být skutečně velmi významná.

Pokud by společné rozhodnutí mohlo zásadně zasáhnout citlivou oblast státní suverenity, požadavek jednomyslnosti může chránit státy před rozhodnutím, které považují za nepřijatelné.

Veto ale není bezplatný nástroj.

Pokud má každý účastník právo blokovat rozhodnutí, může společný systém reagovat pomalu nebo vůbec.

Je proto potřeba se ptát nejen, co země získá právem veta, ale také co ztratí, pokud stejné právo mají všichni ostatní.

To je typický příklad situace, kdy nelze posuzovat jen české oprávnění izolovaně.

Pravidlo platí symetricky.

Právo, které chrání nás před rozhodnutím ostatních, může zároveň chránit jiný stát před rozhodnutím, které považujeme za důležité my.

Posouzení proto musí vycházet z dlouhodobého fungování systému, nikoli pouze z jednoho současného sporu.

Společná politika potřebuje českou politiku ještě před hlasováním

Pokud se rozhoduje společně, nejhorší strategií je začít se o výsledek zajímat až v okamžiku závěrečného hlasování.

Významná část mezinárodního a evropského rozhodování probíhá dříve.

Při přípravě návrhu.

V pracovních skupinách.

Při odborných jednáních.

Hledáním koalic států s podobnými zájmy.

Přípravou kompromisu.

Česká vláda má pro evropské záležitosti mezirezortní koordinační systém. Podle Úřadu vlády začíná analýzou evropských návrhů a formulací rámcových českých pozic a pokračuje přípravou instrukcí a mandátů pro jednání v pracovních orgánech EU, Radě i Evropské radě. Koordinaci zastřešuje Výbor pro Evropskou unii a odborně ji zajišťuje Sekce pro evropské záležitosti Úřadu vlády.

To ukazuje, že účast na společném rozhodování je sama o sobě veřejnou kapacitou.

Nestačí být členem instituce.

Stát potřebuje odborníky, kteří návrhu rozumějí, data, argumenty, schopnost formulovat realistickou alternativu a partnery, kteří ji mohou podpořit.

Malý nebo středně velký stát může mít při dobré přípravě větší vliv, než by odpovídalo samotnému počtu jeho obyvatel.

Naopak stát bez dlouhodobé expertizy může formálně sedět u stolu a přesto vstupovat do vyjednávání příliš pozdě.

Otázka suverenity je tedy také otázkou schopnosti.

Právo rozhodovat má praktickou hodnotu jen tehdy, pokud stát dokáže toto právo kvalifikovaně používat.

Demokratická odpovědnost se při přesunu rozhodování nesmí ztratit

Čím dál od občana rozhodnutí vzniká, tím složitější může být určit, kdo za něj politicky odpovídá.

To je reálné riziko víceúrovňového rozhodování.

Český ministr může tvrdit, že výsledek vznikl kompromisem v EU.

Evropská instituce může upozornit, že rozhodnutí přijaly členské státy.

Domácí implementace může přidat další pravidla, která původní evropský předpis přímo nevyžadoval.

Občan nakonec vidí pouze výslednou povinnost a těžko zjišťuje, kde vznikla.

Právě proto česká Ústava stanoví informační a kontrolní roli Parlamentu ve věcech závazků z členství v mezinárodních organizacích, na které byly přeneseny některé pravomoci. Evropské smlouvy navíc dávají národním parlamentům možnost kontrolovat princip subsidiarity. Podle protokolu k evropským smlouvám mohou národní parlamenty nebo jejich komory do osmi týdnů od předložení návrhu legislativního aktu zaslat odůvodněné stanovisko, proč podle nich návrh princip subsidiarity nesplňuje.

Kontrola ale nemá být jen právním mechanismem.

Politická čitelnost vyžaduje, aby vláda dokázala veřejně vysvětlit:

jakou pozici Česko zastávalo,

proč ji zastávalo,

jaký kompromis nakonec vznikl

a která část následného českého pravidla vyplývá ze společného rozhodnutí a která z domácí volby.

Jinak může víceúrovňová správa vytvářet ideální prostředí pro přehazování odpovědnosti.

Společný cíl nemusí znamenat jednotný způsob provedení

Jedním z nejdůležitějších rozhodnutí při společné politice je míra podrobnosti.

Představme si, že několik států souhlasí s výsledkem, kterého chtějí dosáhnout.

Stále zbývá otázka, zda mají společně určit také přesný způsob.

Někdy je jednotná metoda nezbytná.

Technický standard má omezenou hodnotu, pokud každý používá jinou verzi.

Jednotný trh může potřebovat stejná základní pravidla.

V jiných situacích ale může být vhodnější společně určit výsledek a nechat jednotlivým státům větší volnost v cestě.

Evropské právo ostatně zná různé právní nástroje právě s rozdílnou mírou harmonizace. Na obecnější úrovni princip proporcionality požaduje, aby obsah a forma unijního opatření nepřekračovaly to, co je nezbytné k dosažení cílů smluv. Návrhy právních předpisů mají podle protokolu o subsidiaritě a proporcionalitě také posuzovat finanční a administrativní dopady na Unii, státy, regionální a místní orgány, podniky i občany.

Pro Model 77 je tato otázka mimořádně známá.

Stejný princip používáme u státu a obcí.

Stát může garantovat standard veřejné služby, aniž musí každé obci přesně předepsat všechny provozní detaily.

Mezinárodní spolupráce může fungovat obdobně.

Společný standard nemusí automaticky znamenat jednotnou správu.

Přeshraniční problém někdy potřebuje spolupráci, nikoli nadnárodní moc

Mezi čistě národním rozhodnutím a společnou nadnárodní pravomocí existuje široký prostor.

Dva sousední státy mohou uzavřít dohodu.

Několik zemí může sdílet infrastrukturu.

Mohou společně financovat výzkumné zařízení.

Uznávat určité certifikace.

Koordinovat záchranné služby.

Vytvořit technický standard.

Nebo si systematicky vyměňovat data.

Taková spolupráce může vyřešit konkrétní problém, aniž vzniká potřeba nové instituce s rozsáhlou samostatnou pravomocí.

To je mezinárodní obdoba meziobecní spolupráce v Modelu 77.

Ne každý problém větší než obec potřebuje kraj nebo zemský obvod.

A ne každý problém překračující hranice potřebuje evropskou či globální regulaci.

Nejdříve je potřeba zjistit, jaká minimální společná kapacita problém skutečně řeší.

Teprve pokud koordinace opakovaně selhává, může vzniknout argument pro závaznější společné rozhodování.

Naopak samotná koordinace někdy nestačí

Ani opačný extrém není vhodný.

Existují situace, kdy systém založený výhradně na dobrovolné koordinaci může vést k tomu, že jednotliví účastníci mají motivaci využívat výhod společného prostoru a současně nenést odpovídající část nákladů.

Nebo mohou odkládat rozhodnutí, jehož přínos je společný, protože náklady musí nést sami.

Takové problémy známe i uvnitř státu.

Obec může mít malou motivaci financovat infrastrukturu, kterou ve velké míře používají obyvatelé okolních obcí.

Podobný problém může existovat mezi státy.

V takové situaci může mít závazné společné pravidlo ekonomickou nebo funkční logiku.

Ani tady ale nestačí samotné tvrzení, že problém je přeshraniční.

Je potřeba doložit, že méně rozsáhlá forma koordinace není dostatečná a že společné rozhodování skutečně přinese lepší výsledek.

Subsidiarita má být testem, ne sloganem.

Každá společná kompetence vytváří také náklady na koordinaci

Spolupráce není zdarma.

Vyžaduje jednání.

Překlady.

Právní koordinaci.

Administrativu.

Kontrolu plnění.

Instituce.

A čas.

Čím více států se účastní, tím náročnější může být nalezení kompromisu.

To neznamená, že je spolupráce neefektivní.

Znamená to, že její administrativní cena musí být součástí rozhodnutí.

Stejně jako u Modelu 77 nestačí říci, že větší jednotka dokáže něco koordinovat lépe.

Musíme započítat také náklady její existence.

Pokud stejný výsledek může vzniknout jednoduchou vzájemnou dohodou, nemusí být důvod vytvářet složitější mechanismus.

Pokud ale desítky bilaterálních dohod vytvářejí vzájemně neslučitelný systém, může být jedno společné pravidlo administrativně mnohem jednodušší.

Opět záleží na konkrétní funkci.

Stát by měl vědět, co považuje za schopnost, kterou nechce ztratit

Efektivita ale není jediným kritériem.

Některé kapacity mohou mít strategickou hodnotu i tehdy, když je jejich domácí udržování krátkodobě dražší než nákup služby ze zahraničí.

To se může týkat například určité kritické infrastruktury, bezpečnostních schopností, odborných znalostí nebo technologických kapacit.

Neznamená to, že každý stát musí všechno vyrábět nebo provozovat sám.

Potřebuje ale vědět, kde by úplná ztráta vlastní schopnosti vytvořila nepřijatelnou zranitelnost.

Je rozdíl mezi tím, když stát něco běžně nakupuje v zahraničí, a tím, když už ani nerozumí technologii, kterou potřebuje ke své základní funkci.

Stejně tak je rozdíl mezi společnou kapacitou, kterou může spolehlivě využít na základě dlouhodobé spolupráce, a závislostí na jednom dodavateli bez alternativy.

Otázka tedy nemá znít jen:

Co je dnes levnější?

Ale také:

Co musíme stále umět sami, i kdybychom tuto schopnost většinu času využívali jen omezeně?

Tomuto tématu se budeme podrobně věnovat u strategických závislostí a technologické suverenity.

Sdílená pravomoc potřebuje také plán pro případ neshody nebo selhání

Každá spolupráce je obvykle navrhována s představou, že bude fungovat.

Odpovědné plánování má ale položit i nepříjemnější otázku.

Co se stane, pokud ostatní účastníci nesplní svou část dohody?

Pokud se společné rozhodování na dlouhou dobu zablokuje?

Pokud se zásadně změní bezpečnostní nebo ekonomické prostředí?

Pokud společná infrastruktura vypadne?

Nebo pokud vznikne dlouhodobá neshoda o cíli samotném?

Ne vždy lze mít plnohodnotnou národní zálohu.

To by často popíralo ekonomický smysl spolupráce.

Ale stát by měl alespoň znát kritická místa systému a mít přiměřený způsob reakce.

Společná schopnost nemá znamenat ztrátu přehledu o tom, co by její selhání způsobilo.

To je další spojení s principy Odolnosti.

Závislost může být rozumná.

Neznámá závislost nikoli.

Co by nás přesvědčilo, že společné řešení není vhodné?

Přeshraniční charakter problému sám o sobě nestačí.

Společné rozhodování by bylo obtížné obhájit, pokud by jednotlivé státy mohly stejného výsledku dosáhnout samostatně bez významných negativních dopadů na ostatní.

Stejně tak pokud by místní rozdíly byly natolik velké, že společné pravidlo vytváří vyšší náklady než přínosy.

Pochybnost by vznikla také tehdy, pokud by společná instituce dlouhodobě nebyla schopna reagovat na změnu nebo pokud by rozhodovací odpovědnost byla pro občana prakticky nedohledatelná.

Naopak národní řešení by bylo zpochybněno, pokud by problém opakovaně přeléval své náklady do jiných zemí, jednotlivý stát neměl reálnou možnost dosáhnout výsledku nebo roztříštěnost národních pravidel vytvářela výrazně vyšší náklady než společný standard.

Důležitý je také poměr mezi významem rozhodnutí a možností demokratické kontroly.

Čím větší a obtížněji vratnou pravomoc stát sdílí, tím důležitější je jasný právní základ, politická kontrola a možnost průběžně hodnotit její fungování.

Vztah k Modelu 77

Model 77 používá subsidiaritu jako princip pro rozdělování kompetencí uvnitř České republiky.

Tato kapitola ukazuje, že stejný princip lze použít i nad ní.

Výsledná logika tedy nemusí končit řetězcem občan, obec, zemský obvod a stát.

U některých funkcí může pokračovat mezinárodní spoluprací.

To ale neznamená vytvořit další automatické patro hierarchie.

Mezinárodní úroveň je jiného typu než česká veřejná správa. Český stát zůstává nositelem své ústavní odpovědnosti a mezinárodní spolupráce vzniká na základě právních vztahů mezi státy a institucemi.

Metoda však může zůstat podobná.

Nejprve veřejná funkce.

Potom rozsah problému.

Následně test, zda jej dokáže nižší úroveň účinně řešit.

Teprve potom případné společné rozhodování.

A zároveň kontrola, financování, odpovědnost a možnost nápravy.

To může vést v různých oblastech k velmi rozdílným výsledkům.

U jedné funkce může být správná silná společná pravidla.

U jiné jen koordinace.

U další bilaterální dohoda.

A někde může být vhodné zachovat rozhodování převážně národní.

Model 77 proto nemá mít obecnou odpověď na otázku „více, nebo méně Evropy“.

Má se ptát stejně jako doma:

Která úroveň je pro konkrétní veřejnou funkci skutečně schopná dosáhnout nejlepšího výsledku při zachování srozumitelné odpovědnosti?

Pracovní závěr

Suverenita není počet rozhodnutí, která stát přijme úplně sám.

Je to především schopnost společnosti prostřednictvím vlastního ústavního systému rozhodovat o tom, jak bude svou veřejnou moc vykonávat, jaké závazky přijme a které problémy bude řešit společně s ostatními.

Samostatné rozhodování má vysokou hodnotu tam, kde české podmínky vyžadují vlastní řešení, kde společné pravidlo nepřináší významnou výhodu nebo kde je vlastní kapacita strategicky důležitá.

Společné rozhodování má naopak smysl tam, kde problém skutečně přesahuje hranice, kde samostatné postupy vytvářejí významné náklady ostatním nebo kde společný prostor umožňuje výsledek, kterého by jednotlivý stát prakticky nedosáhl.

Mezi těmito situacemi není pevná čára.

Proto potřebujeme subsidiaritu také nad úrovní státu.

Ne jako argument pro předem zvolený směr integrace nebo decentralizace, ale jako požadavek, aby každá významná kompetence měla vysvětlení:

proč má být vykonávána právě na této úrovni, co tím získáváme, co tím ztrácíme a kdo za výsledek odpovídá občanovi.

Teprve potom lze smysluplně mluvit o tom, zda určitá spolupráce českou suverenitu omezuje, nebo naopak proměňuje formální právo jednat v mnohem větší skutečnou schopnost něco ovlivnit.