Scénáře místo jediné předpovědi

Odpovědný stát nemusí znát budoucnost, musí ale poznat, když se jeho předpoklady mění

Každé dlouhodobé rozhodnutí státu obsahuje nějakou představu o budoucnosti. Když plánujeme školu, předpokládáme, kolik bude v území dětí. Když připravujeme nemocnici, odhadujeme budoucí počet a věkovou strukturu obyvatel. Energetická síť vychází z představ o budoucí spotřebě elektřiny. Dopravní infrastruktura z očekávané dojížďky, nákladní dopravy a rozmístění ekonomické aktivity. Důchodová politika zase stojí na předpokladech o demografii, zaměstnanosti, produktivitě a délce života. Bez podobných odhadů se rozhodovat nedá.

Problém začíná tehdy, když přestaneme rozlišovat mezi odhadem a skutečností. Prognóza se postupně změní v plán, plán v investici a investice v infrastrukturu, která bude stát desítky let. Teprve potom můžeme zjistit, že svět, pro který jsme ji navrhli, vypadá jinak.

Odpovědný stát proto nepotřebuje dokonale předpovídat budoucnost. Potřebuje umět rozhodovat i s vědomím, že se některé jeho předpoklady nenaplní.

Právě k tomu slouží systematická práce s možnými budoucími scénáři. OECD ji popisuje jako strukturovaný způsob zkoumání několika věrohodných budoucností, který má pomoci dnešnímu rozhodování. Nejde o hledání jediné správné předpovědi, ale o ověřování, zda budou dnešní rozhodnutí použitelná i tehdy, když se vývoj odchýlí od hlavního očekávání.

Prognóza je užitečná. Jen nesmí předstírat jistotu

Scénáře nemají nahradit prognózy.

Pokud potřebujeme odhadnout počet prvňáků v příštím školním roce, kvalitní demografická prognóza bude mnohem užitečnější než několik obecných představ o budoucnosti.

Podobně při sestavování státního rozpočtu potřebujeme jeden hlavní ekonomický scénář. Rozpočet nelze sestavit současně podle pěti různých hodnot růstu HDP.

Čím dále se ale díváme, tím více nejistoty přibývá.

Počet obyvatel určitého regionu za rok lze odhadovat poměrně spolehlivě. Počet obyvatel stejného regionu za třicet let bude ovlivněn porodností, úmrtností, migrací, dostupností bydlení, dopravní infrastrukturou, pracovními příležitostmi a dalšími faktory, které se mohou navzájem ovlivňovat.

To neznamená, že dlouhodobá projekce nemá cenu. Naopak. Bez ní bychom rozhodovali téměř naslepo.

Musíme ale správně chápat, co nám říká.

Pokud demografický model vypočítá určitý počet obyvatel pro rok 2055, nejde o přesný popis budoucí reality. Je to výsledek určitých předpokladů. Změní-li se migrace nebo porodnost, změní se i výsledek.

Čím delší je časový horizont a čím větší jsou možné změny prostředí, tím méně bychom měli stavět rozhodnutí na jediném čísle.

Vedle hlavní prognózy potřebujeme vědět také to, co se stane, pokud se některé zásadní předpoklady vyvinou jinak.

Smyslem scénáře není budoucnost uhodnout

Představme si, že stát plánuje kapacitu dlouhodobé péče.

Může vytvořit jednu centrální prognózu počtu lidí ve vysokém věku a podle ní naplánovat potřebný počet zařízení.

To je užitečný začátek.

Pak ale přicházejí další otázky.

Co když se lidé ve vysokém věku budou v průměru těšit lepšímu zdraví než dnes?

Co když se významná část péče přesune z pobytových zařízení do domácností?

Co když technologie umožní jednomu pracovníkovi bezpečně pomáhat většímu počtu lidí?

Co když naopak bude pracovníků v sociálních službách výrazně méně, než předpokládáme?

Najednou nezískáváme jednu budoucnost, ale několik realistických možností.

Podobně můžeme testovat elektrickou síť při různém tempu elektrifikace dopravy a vytápění. Železnici při různém vývoji dojížďky. Školy při různých demografických scénářích. Veřejné finance při různém tempu produktivity a stárnutí populace.

Podle OECD právě tato práce umožňuje odhalovat předpoklady, které při běžném plánování snadno považujeme za samozřejmé, a zkoumat, zda navržená politika obstojí v širším rozsahu možných podmínek.

Nejlepší scénář tedy není ten, který se za dvacet let ukáže jako přesná předpověď.

Je to scénář, který nám dnes pomůže položit otázku, na kterou bychom jinak nepřišli.

Nejdůležitější může být zjistit, kdy náš plán přestane fungovat

Pro Model 77 je tento způsob uvažování zvlášť důležitý.

Představme si, že analýza navrhne určitý zemský obvod a dojde k závěru, že má dostatečnou populační, fiskální a odbornou kapacitu.

Neměli bychom se spokojit pouze s otázkou, zda funguje dnes.

Měli bychom se ptát také na jeho hranice.

Co když během dvaceti let ztratí deset nebo patnáct procent obyvatel?

Co když výrazně zestárne?

Co když se hlavní proud dojížďky začne orientovat na centrum ležící za jeho hranicí?

Co když část odborných služeb přejde do digitálního prostředí?

A co když naopak významně vzroste počet lidí nebo firem a současná infrastruktura přestane stačit?

Teprve takový test ukazuje skutečnou robustnost návrhu.

Podobně můžeme u každé významné politiky položit otázku: při jaké změně okolností přestává naše dnešní řešení dávat smysl?

To je mnohem užitečnější než pouhá snaha dokázat, že současný návrh je správný.

Pomáhá totiž určit hranici, za kterou bude potřeba rozhodnutí znovu otevřít.

Důležité nejsou jen trendy, ale také body zlomu

Některé změny jsou pozvolné.

Populace se každoročně trochu zmenšuje. Náklady pomalu rostou. Určitá technologie získává další uživatele.

Systém může dlouho fungovat téměř stejně jako dříve.

Pak ale přijde okamžik, kdy další malá změna vyvolá problém úplně jiného řádu.

Škola může několik let zvládat postupný pokles počtu žáků. V určité chvíli však bude jejich počet tak malý, že už nebude možné rozumně organizovat výuku.

Nemocnice může postupně ztrácet personál. Pak ale přijde okamžik, kdy nedokáže zajistit určitou službu nepřetržitě.

Veřejná doprava může dlouho ztrácet cestující jen pozvolna. Pokud se ale kvůli tomu omezí počet spojů, může se stát pro další skupinu lidí natolik nepraktickou, že ji přestanou používat také.

Takový bod zlomu je při dlouhodobém plánování často důležitější než samotný trend.

Nestačí tedy vědět, že počet obyvatel klesá. Potřebujeme vědět, při jakém poklesu už určitá služba nebude fungovat v dnešní podobě.

A pokud takový bod dokážeme alespoň přibližně určit, můžeme se na něj připravit předem.

Stát potřebuje poznat změnu dříve, než se z ní stane krize

Z tohoto důvodu mají význam také předem stanovené varovné signály.

Nemusejí automaticky spouštět konkrétní politické rozhodnutí. Mohou ale spustit nové posouzení.

Pokud počet dětí v určitém území několik let po sobě klesá výrazně rychleji než v původní projekci, znovu vyhodnotíme plán školských kapacit.

Pokud zatížení dopravního koridoru dlouhodobě roste rychleji, než se očekávalo, přezkoumáme pořadí investic.

Pokud nové technologické řešení získá významný podíl na trhu, znovu se podíváme na regulaci, která vznikla pro starší technologii.

Pokud zemský obvod začne dlouhodobě ztrácet odbornou kapacitu potřebnou pro výkon určité kompetence, otevřeme otázku, zda službu nemá sdílet s jinými územími.

Podstatné je, že ukazatel nemá rozhodovat místo člověka.

Má upozornit, že původní předpoklad se začíná rozcházet s realitou.

Rozhodnutí zůstává na instituci, která za danou oblast odpovídá.

To je rozdíl mezi státem řízeným automatickou tabulkou a státem, který používá data jako včasné varování.

Podobně má význam sledovat i změny, které ještě nejsou dobře vidět v běžných statistikách. OECD mezi nástroje práce s budoucností řadí systematické sledování nových trendů a prvních signálů změny. Nemá jít o okamžitou reakci na každou technologickou novinku, ale o schopnost rozpoznat jevy, které mohou postupně získat větší význam.

Takový přístup je důležitý například u nových technologií.

Když technologie začne skutečně měnit pracovní trh, může být na zahájení přípravy vzdělávacího systému pozdě. Zároveň by bylo nesmyslné měnit celé školství kvůli každému módnímu technologickému trendu.

Smyslem je sledovat vývoj dostatečně brzy a vědět, podle kterých signálů poznáme, že už nejde o okrajový jev.

Scénáře musí umět být nepříjemné

Každá instituce má přirozenou tendenci představovat si budoucnost, ve které její současný plán dává smysl.

Ministerstvo připravující novou infrastrukturu očekává poptávku, která její vybudování odůvodní.

Instituce má sklon předpokládat, že její význam bude pokračovat.

Technologický projekt očekává, že jeho uživatelé budou přibývat.

A tvůrci reformy přirozeně hledají argumenty, proč by právě jejich návrh měl fungovat.

Právě proto má dobrá práce se scénáři zahrnovat i nepříjemné otázky.

Co když poptávka nepřijde?

Co když projekt bude stát výrazně více?

Co když technologie zastará dříve, než ji dokončíme?

Co když zjistíme, že stejný problém dokáže současná instituce po menší reformě řešit stejně dobře?

Co když hlavní předpoklad, na kterém stavíme návrh, přestane platit?

Takový způsob práce není pesimismus.

Je to test návrhu.

OECD ve svém metodickém rámci pro odolnou veřejnou politiku výslovně doporučuje zpochybňovat současné předpoklady, vytvářet alternativní scénáře a proti nim dlouhodobé strategie zátěžově testovat.

Pro Model 77 je tento přístup zásadní.

Smyslem scénářů není dokazovat, že potřebujeme zemské obvody.

Mají také hledat situace, ve kterých by se ukázalo, že je nepotřebujeme.

Pokud reformované ORP, kraje nebo silnější meziobecní spolupráce dokážou zajistit stejnou kompetenční čitelnost, odbornou kapacitu a dostupnost při nižších nákladech, musí být Model 77 připraven takový výsledek přijmout.

Stejně tak pokud by menší zemské obvody v budoucnosti ztrácely personální nebo fiskální schopnost vykonávat své kompetence, byl by to argument pro jiné uspořádání.

Scénáře mají návrh zpochybňovat, nikoli mu poskytovat dekoraci.

Budoucnost není jen soubor hrozeb

Stát má přirozenou tendenci dívat se do budoucnosti hlavně kvůli rizikům.

Co se může pokazit?

Na co se máme připravit?

Čemu máme zabránit?

To je legitimní, ale neúplné.

Budoucnost může přinést také příležitosti.

Automatizace může pomoci zmírnit nedostatek pracovníků.

Nová léčba může snížit potřebu dlouhé hospitalizace.

Rychlejší dopravní spojení může změnit možnosti celého regionu.

Digitální služby mohou umožnit některým veřejným funkcím fungovat mnohem blíže občanovi, aniž musí mít každá obec vlastní odborný aparát.

Technologická změna může zlevnit řešení, které je dnes příliš drahé.

Evropská komise při své pravidelné práci s dlouhodobými scénáři zdůrazňuje právě potřebu sledovat vedle nových rizik také vznikající příležitosti a pracovat s průřezovými vazbami mezi technologickými, demografickými, ekonomickými, environmentálními a společenskými změnami. Její zpráva z roku 2025 pracuje s horizontem roku 2040 a dál.

Stát připravený pouze bránit dnešní stav tedy nemusí být připravený na budoucnost.

Někdy je potřeba chránit existující funkci.

Jindy musí umět využít příležitost dělat ji úplně jinak.

Někdy je správným rozhodnutím ještě nerozhodnout

Nejistota nemusí vždy znamenat, že máme okamžitě zvolit jednu z variant.

Někdy je výhodnější zachovat možnost volby.

Představme si infrastrukturu, u které nevíme, zda bude za patnáct let potřebovat dvojnásobnou kapacitu.

Nemusíme celou kapacitu vybudovat okamžitě.

Můžeme ale rezervovat prostor pro její rozšíření.

U nové technologie můžeme připravit pilot místo celostátního zavedení.

U budoucího dopravního koridoru lze chránit územní rezervu, aniž by musela okamžitě začít výstavba.

U legislativní změny lze připravit variantu, která bude použita, pokud určitý vývoj skutečně nastane.

To je rozdíl mezi pasivitou a připraveností.

Pasivní stát čeká, až jej okolnosti překvapí.

Připravený stát nemusí vždy jednat okamžitě, ale snaží se zachovat možnost budoucího rozhodnutí.

Právě schopnost nezavírat si zbytečně budoucí cesty může být u dlouhodobých rozhodnutí velmi cenná.

Pokud známe cíl, můžeme někdy postupovat od budoucnosti zpět

Existuje ještě druhý způsob uvažování.

Nemusíme se vždy ptát, kam nás současný vývoj pravděpodobně dovede.

Pokud máme demokraticky stanovený dlouhodobý cíl, můžeme začít u něj.

Představme si například, že víme, jakou minimální dostupnost určité veřejné služby chceme mít v roce 2040.

Pak se můžeme ptát:

Co musí být hotovo v roce 2035?

Co musí být připraveno v roce 2030?

Jak dlouho trvá vzdělání potřebného personálu?

Kdy musí začít příprava infrastruktury?

A co tedy musíme udělat dnes?

OECD mezi metodami systematické práce s budoucností uvádí právě i tento postup — vytvořit představu budoucího stavu a následně postupovat zpět k dnešním rozhodnutím.

Je to zvlášť užitečné tam, kde změna vyžaduje dlouhou přípravu.

Například víme, že počet lidí ve velmi vysokém věku v příštích desetiletích poroste.

Pokud budeme řešit kapacity dlouhodobé péče až v okamžiku, kdy tito lidé péči potřebují, budeme jednat pozdě.

Budovy lze někdy postavit relativně rychle.

Zkušeného zdravotníka nebo sociálního pracovníka ale nevytvoříme během několika měsíců.

Budoucí potřebu tedy musíme převést na dnešní časový plán.

Český stát nezačíná od nuly

Systematická práce s dlouhodobými variantami není českému strategickému plánování úplně cizí.

Při přípravě strategického rámce Česká republika 2030 byly už v letech 2015 a 2016 používány postupy založené na odborném posuzování budoucích tezí; Úřad vlády tehdy spolupracoval také s Národní sítí pro foresight a při vyhodnocování tezí využil metodu Delphi.

Současná Koncepce Klientsky orientovaná veřejná správa 2030 zároveň počítá s posilováním analytických kapacit, strategického řízení a rozhodování založeného na faktech a jejich kritickém vyhodnocování.

Nejde tedy o vytvoření úplně nové disciplíny.

Otázkou je spíše to, jak dostat dlouhodobé uvažování z jednotlivých strategií blíže ke skutečným rozhodnutím o penězích, zákonech a infrastruktuře.

Nejcennější scénářová studie totiž nemá velkou cenu, pokud její závěry zůstanou v prezentaci.

Na konci musí následovat praktická otázka:

Co na základě toho uděláme dnes jinak?

Někdy nebude potřeba změnit nic.

I to je legitimní závěr, pokud jsme rozhodnutí skutečně prověřili.

Jindy zjistíme, že investice potřebuje možnost budoucího rozšíření.

Že nemáme být závislí na jediném dodavateli.

Že je vhodnější nejprve pilotní projekt.

Že potřebujeme finanční rezervu.

Nebo že původní projekt dává smysl pouze v natolik úzkém scénáři, že je příliš riskantní jej v dnešní podobě realizovat.

Každá významná strategie by měla říci, podle čeho pozná svůj omyl

Strategické dokumenty obvykle dobře vysvětlují, proč byl zvolen určitý směr.

Méně často vysvětlují, co by muselo nastat, aby byl tento směr přehodnocen.

Právě to by měla kvalitní dlouhodobá strategie obsahovat.

Ne jako formální seznam rizik.

Ale jako praktický mechanismus změny.

Pokud se populace začne vyvíjet jinak než v základním scénáři, kdy znovu přepočítáme kapacity?

Pokud budou náklady projektu výrazně vyšší, při jaké hranici jej znovu posoudíme?

Pokud pilotní program nepřinese očekávaný výsledek, bude skutečně možné jej ukončit?

Pokud se původní technologický předpoklad změní, lze projekt upravit?

A kdo za toto přehodnocení odpovídá?

Taková pravidla nejsou známkou nerozhodnosti.

Naopak.

Ukazují, že stát dokáže oddělit pevnost cíle od slepé věrnosti jednomu způsobu jeho dosažení.

Dobrý plán proto nepotřebuje tvrdit, že se nikdy nezmění.

Potřebuje předem vědět, co by bylo dostatečným důvodem pro změnu.

Přezkum musí přijít dříve, než už není cesty zpět

U některých projektů lze směr změnit snadno.

U jiných se každým dalším krokem možnost změny zmenšuje.

To je zvlášť důležité u velkých investic a institucionálních reforem.

Před zahájením stavby lze projekt změnit relativně levně.

Po uzavření dlouhodobých smluv už je změna dražší.

Po vybudování většiny infrastruktury může být zastavení ekonomicky velmi obtížné.

Podobně u správní reformy.

Nejprve lze testovat spolupráci.

Potom změnit jednotlivé kompetence.

Později začne převod majetku, pracovníků, závazků a informačních systémů.

Nakonec zaniknou původní instituce.

Čím dále reforma postoupí, tím dražší je návrat.

Proto musí být rozhodovací body umístěny tam, kde ještě existuje skutečná možnost volby.

Model 77 nemá potřebovat jedno obrovské politické rozhodnutí, po kterém už nezbývá než celou reformu dokončit bez ohledu na zkušenost.

Tam, kde je to právně a prakticky možné, má transformace obsahovat etapy a mezi nimi vyhodnocení.

Ne proto, aby se reforma nekonečně odkládala.

Ale proto, aby se její chyby neobjevily až ve chvíli, kdy už je extrémně drahé je napravit.

Model 77 musí fungovat v několika možných Českách

Tato kapitola se přímo dotýká základní hypotézy celého projektu.

Model 77 nemá být navržen pouze pro Českou republiku roku 2026.

Musí být testován také proti různým realistickým podobám země v dalších desetiletích.

Proti Česku se starší populací.

Proti Česku s vyšší nebo nižší migrací.

Proti společnosti, ve které se velká část správních služeb poskytuje digitálně.

Proti dalšímu růstu metropolitních oblastí.

Ale také proti možnosti, že některá dnešní regionální centra budou populačně slábnout.

Proti světu s větším podílem práce na dálku.

A proti situaci, kdy nedostatek odborných pracovníků učiní malé samostatné správní aparáty výrazně dražšími než dnes.

Pokud navržený zemský obvod funguje pouze při dnešním počtu obyvatel, dnešní dojížďce a dnešním způsobu poskytování služeb, není příliš robustní.

To ale neznamená, že se má politická mapa měnit pokaždé, když se změní jedna služba.

Právě naopak.

Politické hranice potřebují relativní stabilitu.

Pružnější mají být kompetence, technické sítě a sdílené odborné kapacity.

Nemocniční spádovost se může změnit.

Dopravní síť také.

Několik zemských obvodů může začít společně využívat odborný tým.

Digitální služba může úplně ztratit regionální charakter.

Politická kostra státu proto nemusí kopírovat každou funkční síť.

Má ale umožňovat, aby se tyto sítě mohly měnit bez neustálého překreslování celého státu.

Co by tento přístup zpochybnilo?

Ani práce se scénáři není univerzálním řešením.

Může se změnit v další vrstvu strategické administrativy.

Pokud ministerstva vypracují několik variant budoucnosti, ale žádná z nich neovlivní zákon, rozpočet nebo investici, přínos bude malý.

Stejně problematické by bylo vytvářet desítky scénářů. Při dostatečném množství variant lze téměř každé rozhodnutí ospravedlnit tím, že v jednom scénáři vychází dobře.

Scénáře proto musejí být omezené, srozumitelné a vztahovat se ke konkrétním významným nejistotám.

Stejně tak není potřeba zpracovávat několik budoucností pro každé drobné správní rozhodnutí.

Pokud máme krátký horizont, kvalitní data a relativně stabilní podmínky, je běžná prognóza efektivnější.

Nástroj má odpovídat problému.

A stejně přísně se musí testovat i samotný Model 77.

Pokud scénáře ukážou, že navrhované obvody ztrácejí při realistickém demografickém vývoji potřebnou fiskální nebo odbornou kapacitu, není řešením scénáře ignorovat.

Je potřeba změnit model.

Pokud se naopak ukáže, že problém lze při různých scénářích stabilně řešit dnešními kraji, ORP nebo spoluprací obcí, vzniká otázka, zda je nová politická úroveň vůbec potřebná.

To je přesně smysl falsifikovatelnosti.

Model má být postaven tak, aby bylo možné zjistit, že se mýlíme.

Pracovní závěr

Odpovědný stát nemusí znát budoucnost.

Takovou schopnost nemá nikdo.

Potřebuje ale vědět, na jakých předpokladech stojí jeho dnešní rozhodnutí a které z nich jsou nejisté.

Potřebuje hlavní prognózu, aby mohl rozhodovat.

Vedle ní ale také několik realistických variant, aby zjistil, co se stane, když se hlavní prognóza nenaplní.

Musí umět sledovat první známky změny a předem určit okamžiky, kdy se má k rozhodnutí vrátit.

A u velmi dlouhodobých investic a institucionálních reforem musí zachovat možnost upravit směr dříve, než bude změna téměř nemožná.

Práce s budoucími scénáři tedy není věštěním ani snahou napsat několik možných dějin příštích třiceti let.

Je to způsob, jak se vyhnout jedné z nejdražších chyb veřejné správy: zaměnit dnešní předpoklad za budoucí jistotu.

Dobrý dlouhodobý plán proto není ten, který se třicet let nezmění.

Je to plán, který ví, proč vznikl, sleduje, zda jeho předpoklady stále platí, a dokáže se změnit dříve, než se omyl promění v drahou a obtížně napravitelnou skutečnost.