Horizont volebního období

Stát, který myslí za horizont volebního období: dlouhodobost nesmí znamenat vládu bez možnosti změny

Čtyři roky jsou v politice dlouhá doba. Při stavbě železnice, změně penzijního systému, vzdělávání jedné generace učitelů, obnově energetické sítě nebo přizpůsobování měst změnám klimatu jsou ale čtyři roky velmi krátká doba. Právě zde vzniká jeden ze základních problémů demokratického státu. Vláda dostává mandát na omezené období. Mnoho důležitých rozhodnutí však přinese výsledky až v době, kdy už budou vládnout úplně jiní lidé. Jak tedy plánovat na dvacet nebo třicet let, aniž by dnešní politici rozhodovali za všechny budoucí vlády?

Odpovědí nemůže být ani permanentní změna směru po každých volbách, ani vytvoření nedotknutelného plánu, který už příští politická reprezentace nesmí změnit.

Odpovědný stát potřebuje něco mezi tím.

Musí být schopen rozlišovat, co je dlouhodobý fakt, co společně přijatý závazek, co politická priorita současné vlády a co pouze pracovní předpoklad, který má být změněn, pokud se ukáže jako chybný.

Česku dlouhodobé strategie nechybějí

Český stát rozhodně není zemí bez strategických dokumentů.

Jedním z hlavních je Strategický rámec Česká republika 2030. Jeho aktualizovanou verzi vláda schválila v listopadu 2024 a dokument má výhled až do roku 2050. Má sloužit jako zastřešující rámec dlouhodobých priorit v sociální, ekonomické a environmentální oblasti a jeho cíle mají být dále rozpracovávány v resortních a dalších strategiích.

Vedle toho existuje například Koncepce Klientsky orientovaná veřejná správa 2030. Její současný implementační rámec zahrnuje Akční plán na období 2024–2026 a mezi sledovanými oblastmi jsou také analytické kapacity, rozhodování založené na důkazech a další modernizace veřejné správy.

Samotná existence dlouhodobých strategií proto není hlavní problém.

Otázka je, co se s nimi stane po jejich schválení.

OECD při hodnocení české veřejné správy v roce 2023 upozorňovala právě na velké množství národních, sektorových, regionálních a místních strategií a na jejich nedostatečné vzájemné propojení. Podle tehdejšího hodnocení vedlo množství strategií a slabší strategická koordinace mimo jiné k problémům s konzistencí a realizací.

To je důležitá diagnóza, ale je potřeba ji časově zasadit. Jde o hodnocení z roku 2023. Od té doby vznikly nebo byly posíleny některé analytické struktury a proběhly další reformní kroky. Například organizační schéma Úřadu vlády z července 2026 už uvádí samostatný Vládní analytický útvar s oddělením datové vědy a modelování a oddělením identifikace a hodnocení dopadů. V letech 2024–2026 zároveň probíhal projekt zaměřený na posílení analytických kapacit Úřadu vlády a několika ministerstev.

Zda tyto změny dlouhodobě odstraní dříve popsané problémy strategického řízení, však nelze pouze z existence nových útvarů vyvodit.

To je potřeba hodnotit podle výsledků.

Problémem není nedostatek plánů. Problémem může být jejich vztah k rozhodování

Strategie má význam jen tehdy, pokud ovlivňuje skutečná rozhodnutí.

Rozpočet.

Legislativu.

Investice.

Personální kapacity.

Rozhodování ministerstev.

Pokud stát přijme strategii s horizontem 2040 a následující rozpočet její priority vůbec nereflektuje, vzniká dokument, nikoli dlouhodobá politika.

Totéž platí opačně.

Pokud ministerstvo připraví velkou investici bez vazby na širší dlouhodobé cíle státu, může vzniknout velmi kvalitní projekt, který řeší problém, jenž už za deset let nebude mezi nejdůležitějšími.

OECD právě u českého strategického systému upozorňovala, že dlouhodobé, střednědobé a sektorové strategie potřebují být lépe sladěné a že samotné množství strategických dokumentů může jejich praktické řízení komplikovat.

Dlouhodobé řízení proto neznamená napsat dokument s letopočtem 2050.

Znamená vytvořit vazbu mezi dlouhodobým cílem a dnešním rozhodnutím.

Dlouhodobost se nesmí změnit v politiku bez voleb

Existuje ale i opačné nebezpečí.

Čím více významných rozhodnutí označíme za dlouhodobou strategii, tím menší prostor může zbývat budoucím voličům a vládám.

To by bylo problematické.

Demokracie předpokládá, že občané mohou politický směr změnit.

Dlouhodobá strategie proto nemůže být způsobem, jak dnešní politická reprezentace na několik desetiletí uzamkne své preference a označí je za odbornou nutnost.

Je potřeba rozlišovat několik vrstev.

Jednou jsou skutečnosti, které se mění pomalu a lze je poměrně dobře sledovat. Například věková struktura obyvatel nebo životnost infrastruktury.

Druhou jsou dlouhodobé veřejné cíle, na nichž může vzniknout široká shoda.

Třetí jsou prostředky, kterými těchto cílů dosáhneme.

Právě u nich má zůstat velký prostor pro politickou soutěž.

Dvě vlády se mohou shodnout, že země potřebuje spolehlivé zásobování energií, ale zásadně se lišit v představě, jak jej dosáhnout.

Mohou se shodnout na potřebě kvalitního vzdělávání a přitom prosazovat různé způsoby organizace školství.

Dlouhodobý cíl tedy nemusí znamenat dlouhodobě neměnnou politiku.

Stát nemá předpovídat jednu budoucnost

Tradiční plánování snadno sklouzne k jednoduchému postupu.

Odhadneme, jak bude svět vypadat za dvacet let, a podle toho připravíme plán.

Jenže svět za dvacet let neznáme.

Technologie se mohou vyvíjet rychleji nebo pomaleji, než dnes očekáváme.

Demografický vývoj se může změnit.

Může přijít hospodářská, zdravotní nebo geopolitická krize.

Určitá technologie může uspět a jiná téměř zmizet.

Proto stále větší význam získává strategický foresight — systematické zkoumání více možných budoucností místo jediné prognózy.

OECD jej popisuje jako způsob, jak mohou vlády sledovat vznikající trendy a signály změn, vytvářet alternativní scénáře a připravovat rozhodování na nejistotu. Nejde o předpovídání budoucnosti, ale o zvyšování schopnosti reagovat na více realistických možností.

To je pro sekci Budoucnost zásadní.

Dobrá strategie nemá říkat:

„V roce 2045 bude svět přesně takový.“

Má se spíše ptát:

„Která dnešní rozhodnutí dávají smysl v několika různých realistických budoucnostech?“

Robustní rozhodnutí může být cennější než dokonale optimalizované

Představme si dvě varianty velké veřejné investice.

První bude mimořádně efektivní, pokud se vývoj příštích dvaceti let bude přesně shodovat s dnešní prognózou.

Pokud se prognóza významně změní, investice ztratí velkou část své hodnoty.

Druhá varianta není v žádném jednotlivém scénáři úplně nejlepší, ale funguje přijatelně při několika rozdílných budoucnostech.

Pro stát může být druhá možnost někdy bezpečnější.

Ne proto, že bychom se vzdali efektivity.

Protože dlouhá životnost veřejné infrastruktury znamená vysoké náklady špatného odhadu.

Most, škola, energetická síť nebo železniční koridor se nestaví na jedno volební období.

Proto má být při rozhodování důležitá také přizpůsobitelnost.

Lze infrastrukturu později rozšířit?

Lze budovu využít k jinému účelu?

Lze informační systém propojit s budoucí technologií?

Lze politiku změnit bez toho, aby stát odepsal obrovské množství veřejných peněz?

Budoucí hodnota investice není jen její dnešní výkon.

Je jí také schopnost reagovat na změnu.

Strategie potřebuje možnost říci: tento předpoklad už neplatí

Dlouhodobý dokument má zvláštní problém.

Čím je starší, tím více se svět vzdálí okamžiku jeho vzniku.

Česká republika 2030 tento princip sama ukazuje. Původní rámec byl přijat v roce 2017, aktualizovaná verze schválená v roce 2024 už reagovala na významné změny předchozích let a prodloužila výhled do roku 2050.

Právě aktualizace není selháním strategie.

Je její přirozenou součástí.

Dlouhodobý dokument má proto předem obsahovat okamžik, kdy se znovu přezkoumá.

Co se změnilo?

Který předpoklad přestal platit?

Kterého cíle jsme dosáhli?

Který se naopak vzdaluje?

Objevilo se nové řešení?

A existuje stále důvod pokračovat stejnou cestou?

Strategie bez mechanismu změny se může postupně stát překážkou právě té budoucnosti, na kterou měla stát připravit.

Politika potřebuje paměť přesahující jednoho ministra

Dlouhodobost není pouze otázkou dokumentů.

Je také otázkou institucí a lidí.

Ministr může odejít.

Náměstek také.

Vymění se vláda.

Ale stát musí vědět, proč před pěti lety učinil určité rozhodnutí, z jakých údajů vycházel a co mělo být jeho výsledkem.

Institucionální paměť proto patří mezi méně viditelné části dlouhodobého řízení.

Pokud každá nová politická reprezentace začíná téměř od začátku, veřejná správa ztrácí nejen čas.

Ztrácí také zkušenost.

To neznamená vytvořit úřední aparát, který může politická rozhodnutí blokovat.

Profesionální veřejná správa má připravit podklady, uchovat znalost a upozornit na důsledky jednotlivých možností.

O směru v politických otázkách však dál rozhoduje demokraticky odpovědná reprezentace.

Právě rozdělení těchto rolí chrání současně kontinuitu i demokracii.

Analytik nemá nahradit politika

Posilování analytických kapacit státu může být velmi užitečné.

Český Vládní analytický útvar a reforma analytické práce realizovaná v letech 2024 až 2026 ukazují, že i současná veřejná správa se snaží analytickou základnu rozhodování rozšiřovat. Projekt zahrnoval vedle Úřadu vlády také několik ministerstev a měl posílit datovou a analytickou práci při tvorbě legislativy a některých nadresortních strategií.

Analytická kapacita ale nesmí být zaměněna za politickou autoritu.

Analytik může říci:

pokud zvolíte variantu A, podle dostupných dat pravděpodobně vzniknou tyto důsledky.

Může ukázat nejistotu.

Popsat alternativy.

Vyhodnotit předchozí politiku.

Nemá však demokratický mandát určit, jak má společnost mezi legitimními hodnotami volit.

Odborná analýza může například ukázat náklady určité infrastruktury.

Nemůže sama rozhodnout, jak má společnost poměřovat cenu, dostupnost, ochranu krajiny a další veřejné hodnoty.

Budoucnost nemá být řízena ani improvizací bez dat, ani vládou expertů bez demokratické odpovědnosti.

Dlouhodobé cíle musejí přežít kontakt s rozpočtem

Každá strategie může slibovat více, než si země může dovolit.

Proto musí dlouhodobé plánování pracovat s finanční realitou.

Pokud stát současně plánuje velké investice do dopravy, energetiky, obrany, bydlení, zdravotnictví, školství a digitalizace, nestačí mít pro každou oblast samostatnou strategii.

Jednotlivé cíle spolu soutěží o lidi, stavební kapacity i veřejné peníze.

Právě koordinace přes hranice resortů proto patří mezi klíčové podmínky dlouhodobého řízení. OECD ve své české analýze z roku 2023 upozorňovala mimo jiné na práci jednotlivých částí správy v oddělených „silech“ a na potřebu silnější strategické koordinace napříč vládou.

Strategie bez vazby na zdroje je přání.

Rozpočet bez vazby na strategii je zase řízení především podle současnosti.

Odpovědný stát potřebuje obojí propojit.

Ještě vzácnější než peníze může být odborná kapacita

Dlouhodobé strategie se často tváří, jako by jedinou otázkou bylo financování.

Jenže stát může mít peníze a přesto narazit na jiný limit.

Projektanty.

Lékaře.

Učitele.

Stavební firmy.

IT specialisty.

Pracovníky státní správy.

Pokud několik velkých reforem potřebuje současně stejné odborníky, může vzniknout kapacitní konflikt.

Proto má dlouhodobé plánování zahrnovat také otázku:

Kdo plán skutečně uskuteční?

To je důležité i pro Model 77.

Nelze vytvořit desítky nových odborných institucí jen tím, že do organizačního schématu nakreslíme nové obdélníky.

Pokud potřební specialisté neexistují, reforma pouze rozdělí stávající odbornou kapacitu mezi větší množství organizací.

Budoucí stát proto musí plánovat také své vlastní schopnosti.

Dlouhodobost potřebuje méně priorit, ne více

Každá oblast veřejné politiky dokáže vytvořit seznam důležitých cílů.

Výsledkem může být několik set strategických priorit, z nichž je každá označena za zásadní.

Pak ovšem slovo priorita ztrácí význam.

OECD při hodnocení českého systému upozorňovala právě na množení strategických dokumentů a potřebnost jejich lepšího vzájemného sladění. V jiné části stejného přezkumu dokonce poukazovala na velmi vysoké množství vládních strategií a na slabší kulturu jejich následného hodnocení.

Skutečné strategické řízení proto potřebuje také schopnost něco nezařadit.

Ne každý žádoucí cíl musí být nejvyšší národní prioritou.

A ne každý problém potřebuje vlastní strategický dokument.

Někdy je lepší několik jasných cílů, jejichž plnění lze sledovat, než několik desítek dokumentů se stovkami opatření.

Strategii musí být možné vyhodnotit

Pokud byl cíl formulován tak obecně, že jej nelze nesplnit, nemá velkou řídicí hodnotu.

„Podporovat inovace.“

„Zlepšit kvalitu života.“

„Posílit konkurenceschopnost.“

To mohou být legitimní směry.

Samy ale neříkají, podle čeho poznáme pokrok.

ČR 2030 používá pro hodnocení svých cílů soustavu indikátorů a druhá Zpráva o kvalitě života a její udržitelnosti hodnotila vývoj za období 2021–2023.

Právě tento cyklus je důležitý:

cíl, ukazatel, realizace, vyhodnocení, změna.

Bez posledních dvou částí strategie snadno přežívá bez ohledu na výsledky.

Model 77 by proto měl u každé dlouhodobé politiky vyžadovat jednoduchou otázku:

Co by nás přesvědčilo, že dosavadní řešení nefunguje?

Pokud na ni neumíme odpovědět, nevytváříme strategii.

Vytváříme přesvědčení.

Budoucí generace nemají hlasovací právo dnes

Dlouhodobé rozhodování má ještě jeden zvláštní problém.

Část lidí, které dnešní rozhodnutí ovlivní, se ještě nemůže politického procesu účastnit.

Budoucí daňový poplatník dnes nemůže protestovat proti závazku, který bude splácet.

Dítě nemůže ovlivnit infrastrukturu, kterou bude používat za dvacet let.

Budoucí obyvatel města nemůže hlasovat o tom, zda dnešní výstavba vytvoří funkční nebo obtížně změnitelnou strukturu.

To neznamená, že dnešní společnost nemá právo rozhodovat.

Musí.

Nemůže čekat na budoucí generace.

Znamená to ale, že některá rozhodnutí potřebují zvláštní pozornost, pokud jsou velmi obtížně vratná.

Dlouhodobý dluh.

Rozsáhlá infrastruktura.

Zástavba krajiny.

Velké ekologické škody.

Nebo systémový závazek s náklady na několik desetiletí.

Čím obtížnější je rozhodnutí změnit, tím silnější má být požadavek na kvalitní analýzu jeho budoucích důsledků.

Nevratnost může být důležitější než velikost rozhodnutí

Některé velmi drahé rozhodnutí lze později poměrně snadno změnit.

Jiné relativně levné rozhodnutí může vytvořit strukturu, která přetrvá půl století.

Proto by dlouhodobé hodnocení nemělo sledovat pouze finanční hodnotu.

Mělo by se ptát na vratnost.

Jak drahé bude změnit směr?

Vytváříme závislost na jediném dodavateli nebo technologii?

Budeme za deset let moci systém upravit?

Existuje výstupní cesta?

To je zvlášť důležité u technologických systémů.

Rychle se měnící technologie se nemá stát státní infrastrukturou navrženou tak, že ji lze změnit pouze kompletní náhradou celého systému.

Otevřené standardy, modularita a interoperabilita proto mohou být tématem Budoucnosti stejně jako samotné technologie.

Pilot může být lepší než celostátní reforma

Pokud nevíme, zda nové řešení bude fungovat, nemusíme vždy rozhodovat pro celou republiku.

Některé reformy lze nejprve vyzkoušet.

V několika regionech.

Na určité skupině služeb.

Na omezeném počtu institucí.

S předem stanoveným hodnocením.

OECD v širší práci o anticipačním řízení spojuje připravenost na budoucnost právě s experimentováním, inovací, učením a systematickým sledováním nových trendů.

Pilot ale má smysl jen tehdy, když skutečně může selhat.

Pokud je nový model politicky rozhodnut předem a pilot slouží pouze k jeho potvrzení, není to experiment.

Je to prezentace.

U Modelu 77 je tato zásada zásadní.

Některé nové mechanismy lze testovat ještě před jakoukoli změnou mapy.

Sdílené odborné týmy.

Nový způsob financování.

Společné digitální systémy.

Jiné rozdělení jednotlivých kompetencí.

Pokud nefungují v menším testu, není důvod předpokládat, že začnou fungovat po celostátní územní reformě.

Dlouhodobá strategie má přežít vládu, ne demokracii

To může být základní pravidlo celé kapitoly.

Strategie má vytvořit kontinuitu tam, kde by neustálé změny byly drahé nebo škodlivé.

Nemá ale znemožnit demokratickou změnu.

Jak toho dosáhnout?

Především oddělením cílů od prostředků.

Pravidelným vyhodnocováním.

Veřejnými daty.

Zveřejněním předpokladů.

Scénáři.

A povinností vysvětlit významnou změnu směru.

Nová vláda má mít právo strategii změnit.

Ale pokud opouští velký dlouhodobý projekt, měla by být schopna vysvětlit proč, jaké jsou náklady změny a jakou alternativu nabízí.

Stejně tak pokračování staré politiky nemá být automaticky považováno za správné jen proto, že je součástí strategie.

Kontinuita potřebuje odůvodnění stejně jako změna.

Co by tuto hypotézu vyvrátilo?

Představa, že více dlouhodobého plánování automaticky vede k lepšímu státu, by byla chybná, pokud by výsledkem bylo pouze další množství dokumentů bez vlivu na rozpočty a rozhodování.

Silnější centrální strategická koordinace by nebyla vhodná, pokud by vedla k tomu, že jednotlivé resorty nebo samosprávy ztratí schopnost reagovat na informace, které centrum nemá.

Foresight by neměl velkou hodnotu, pokud by produkoval zajímavé scénáře, které se nikdy nepromítnou do skutečného rozhodování.

Analytické útvary by se mohly stát problémem, pokud by začaly fakticky nahrazovat politickou odpovědnost místo toho, aby jí poskytovaly kvalitnější podklady.

Dlouhodobé strategie by byly demokraticky problematické, pokud by se používaly jako argument, proč příští vláda nesmí legitimně změnit politický směr.

A systém pravidelných revizí by selhal, pokud by se aktualizovaly pouze termíny a formulace, zatímco nefunkční opatření by pokračovala dál.

Vztah k Modelu 77

Model 77 je sám dlouhodobou institucionální hypotézou.

Proto by měl na sebe aplikovat stejné požadavky, jaké klade na stát.

Nemá předpokládat, že dnešní představa správního uspořádání bude optimální navždy.

Pokud vzniknou zemské obvody, jejich kompetence se mohou v budoucnu měnit.

Některé služby se mohou díky technologii přesunout blíže občanovi.

Jiné mohou být natolik odborně náročné, že bude výhodnější je více sdílet.

Dojížďkové a ekonomické vazby se mohou proměnit.

Populace některých území může růst a jiných klesat.

Proto by dobrá ústavní a správní struktura neměla vyžadovat zásadní přestavbu pokaždé, když se změní jedna veřejná služba.

Politické uspořádání musí být dostatečně stabilní.

Kompetenční systém dostatečně přizpůsobivý.

Stejně tak není nutné, aby každou dlouhodobou strategii připravovala nová instituce zemského obvodu.

Některé otázky jsou celostátní.

Jiné místní.

Některé vyžadují spolupráci několika území.

Model má následovat funkci, nikoli naopak.

Pracovní závěr

Stát, který myslí za horizont volebního období, nepotřebuje přesně vědět, co se stane v roce 2050.

Takovou schopnost nemá žádná vláda.

Potřebuje ale vědět, která dnešní rozhodnutí budou mít důsledky ještě za dvacet nebo třicet let. Musí umět sledovat dlouhodobé trendy, pracovat s několika scénáři a rozlišovat mezi opatřením, které lze snadno změnit, a rozhodnutím, které budoucí společnost prakticky uzamkne do jedné cesty.

Potřebuje méně strategií, kterým nikdo nevěnuje pozornost, a silnější vazbu mezi dlouhodobým cílem, dnešním rozpočtem a následným vyhodnocením.

Potřebuje profesionální analytickou kapacitu, ale nikoli náhradu demokracie expertní autoritou.

A především musí zachovat schopnost změnit vlastní názor.

Dlouhodobost totiž neznamená držet se stejného plánu třicet let.

Znamená vědět, kam chceme směřovat, průběžně ověřovat předpoklady a změnit cestu dříve, než nás realita donutí změnit ji v krizi.