Srozumitelný stát

Stát může být právně správný, odborně dobře vybavený a institucionálně propracovaný, a přesto může být pro občana obtížně použitelný. Problém často nevzniká proto, že by veřejná správa nic nedělala.

Vzniká proto, že občan neví:

• kam se obrátit,
• kdo jeho věc řeší,
• co musí doložit,
• proč je určitý krok nutný,
• jak dlouho bude postup trvat,
• co se stane dál.

Srozumitelnost proto není kosmetickou vlastností veřejné správy.

Je jednou z podmínek její funkčnosti.

Základní otázka zní:

MUSÍ OBČAN ROZUMĚT ORGANIZAČNÍ STRUKTUŘE STÁTU, ABY DOKÁZAL VYŘEŠIT BĚŽNOU ŽIVOTNÍ SITUACI?

Pracovní odpověď je:

NEMĚL BY.

1. Občan přichází s problémem, ne s kompetenční mapou

Veřejná správa je organizována podle:

• zákonů,
• kompetencí,
• institucí,
• odborů,
• správních obvodů,
• informačních systémů.

Občan však obvykle přemýšlí jinak.

Řeší:

• narození dítěte,
• změnu bydliště,
• stavbu domu,
• ztrátu dokladů,
• podnikání,
• nemoc,
• péči o blízkého,
• úmrtí v rodině,
• spor s úřadem.

Proto vzniká zásadní rozdíl mezi:

LOGIKOU INSTITUCE

a

LOGIKOU ŽIVOTNÍ SITUACE.

Moderní veřejná správa by měla tento rozdíl překlenout.

Pracovní princip:

OBČAN VYCHÁZÍ Z PROBLÉMU. STÁT SI INTERNĚ VYŘEŠÍ, KTERÁ INSTITUCE JE ODPOVĚDNÁ.

2. Jeden problém – jedno srozumitelné místo vstupu

To neznamená, že každou věc musí fyzicky řešit jediný úřad.

Znamená to, že občan nemusí být koordinátorem několika institucí.

Lze pracovat s principem:

JEDEN PROBLÉM → JEDEN VSTUP → INTERNÍ KOORDINACE STÁTU.

V praxi může být vstup:

• digitální,
• osobní,
• telefonický,
• kombinovaný.

Důležité je, aby systém občana nepřesměrovával opakovaně mezi institucemi bez jasné odpovědnosti.

3. Stát má mluvit srozumitelně

Právní přesnost je nezbytná.

Právnický jazyk však nemusí být jediným jazykem komunikace s veřejností.

Je možné rozlišit:

PRÁVNÍ TEXT

a

SROZUMITELNÉ VYSVĚTLENÍ PRÁVNÍHO TEXTU.

Občan může dostat přesnou právní informaci a zároveň stručné vysvětlení:

• co rozhodnutí znamená,
• co má udělat,
• do kdy,
• co se stane, když nic neudělá,
• kam se může obrátit.

Srozumitelnost není zjednodušení práva do nepřesnosti.

Je to překlad odborné logiky do podoby použitelné pro člověka.

4. Každá povinnost má mít návod

Pokud stát po občanovi něco vyžaduje, měl by zároveň jasně popsat způsob splnění.

U běžné povinnosti by mělo být možné zjistit:

CO

PROČ

KDO

KDY

KDE

JAK

CO JE POTŘEBA DOLOŽIT

CO NÁSLEDUJE

To je jednoduchý, ale silný standard.

Pokud občan musí projít několik právních předpisů a webů různých institucí jen proto, aby zjistil základní postup, systém je pro něj fakticky nepřehledný.

5. Formulář není služba

Veřejná správa někdy zaměňuje digitalizaci za zveřejnění elektronického formuláře.

To však nestačí.

Formulář je pouze jeden krok procesu.

Kvalitní služba musí řešit:

• zda je formulář vůbec nutný,
• zda stát již potřebné údaje nemá,
• zda občan rozumí jednotlivým polím,
• zda systém umí odhalit zjevnou chybu,
• zda lze data předvyplnit,
• zda občan vidí stav vyřízení,
• zda dostane potvrzení o dokončení.

Pracovní princip:

NEJPRVE ZJEDNODUŠIT PROCES → POTOM DIGITALIZOVAT.

6. Stát nemá chtít údaje, které už má

Jedním z nejčastějších zdrojů frustrace je opakované dokládání skutečností, které veřejná správa již někde eviduje.

Pracovní zásada:

JEDNOU DŮVĚRYHODNĚ DODANÝ ÚDAJ NEMÁ OBČAN OPAKOVANĚ NOSIT MEZI ÚŘADY, POKUD MU V TOM NEBRÁNÍ PRÁVNÍ NEBO BEZPEČNOSTNÍ DŮVOD.

To vyžaduje:

• správnou identifikaci údajů,
• kvalitní registry,
• bezpečné sdílení,
• jasná oprávnění,
• ochranu soukromí,
• auditní stopu.

Princip „stát už to ví“ nesmí znamenat nekontrolované sdílení dat.

Musí znamenat:

MINIMUM OPAKOVANÉ ADMINISTRATIVY PŘI MAXIMÁLNÍ KONTROLE NAD OPRÁVNĚNÝM PŘÍSTUPEM.

7. Občan má vědět, v jaké fázi je jeho věc

Podání žádosti často není největším problémem.

Nejistota vzniká poté.

Občan potřebuje vědět:

• že podání bylo přijato,
• kdo jej řeší,
• zda něco chybí,
• v jaké fázi je řízení,
• jaký je další krok,
• kdy lze očekávat rozhodnutí.

Pracovní princip:

OBČAN NEMÁ ZTRATIT PŘEHLED O SVÉ VĚCI VE CHVÍLI, KDY JI PŘEDÁ STÁTU.

8. Srozumitelnost musí být vícekanálová

Digitální služby mohou mnoha lidem zásadně pomoci.

Nemohou však být jediným kritériem kvality.

Srozumitelný stát musí zohlednit, že občané mají různé:

• digitální dovednosti,
• zdravotní možnosti,
• jazykové schopnosti,
• dostupnost technologií,
• schopnost pracovat s textem.

Proto by měla existovat přiměřená kombinace:

DIGITÁLNÍ CESTY

OSOBNÍ CESTY

TELEFONICKÉ POMOCI

ASISTOVANÉHO VYŘÍZENÍ.

Cílem není udržovat všechny kanály za každou cenu.

Cílem je zabránit vyloučení občana z veřejné služby jen proto, že nedokáže použít jeden konkrétní způsob komunikace.

9. Srozumitelnost rozhodnutí

Rozhodnutí státu má právní formu.

Z pohledu občana ale musí být možné pochopit také jeho praktický význam.

Proto by mělo jasně odpovídat na otázky:

CO BYLO ROZHODNUTO?

PROČ?

NA ZÁKLADĚ ČEHO?

CO TO PRO MĚ ZNAMENÁ?

CO MŮŽU UDĚLAT DÁL?

Pokud je formální odůvodnění dlouhé a odborné, může být vhodné doplnit jej stručným vysvětlením.

To však nesmí nahrazovat právně závazný text.

10. Srozumitelnost není totéž co jednoduchost

Některé věci jsou skutečně složité.

Daňový systém, stavební řízení, sociální zabezpečení nebo ochrana životního prostředí mohou zahrnovat mnoho legitimních zájmů.

Cílem proto není předstírat, že vše lze zjednodušit na několik kliknutí.

Je třeba rozlišovat:

NEZBYTNOU SLOŽITOST

a

SLOŽITOST VYTVOŘENOU ORGANIZACÍ STÁTU.

První může být legitimní.

Druhá má být předmětem kritiky a reformy.

11. Administrativní čas občana má hodnotu

Stát často přesně měří:

• personální náklady,
• provozní náklady,
• investiční náklady.

Méně často měří čas, který jeho procesy spotřebují občanům.

Přitom právě čas je významný náklad.

Lze proto pracovat s ukazatelem:

ADMINISTRATIVNÍ ČAS OBČANA.

U vybrané služby lze měřit:

• čas potřebný k pochopení postupu,
• počet návštěv úřadu,
• počet formulářů,
• počet dokladů,
• počet kontaktů s různými institucemi,
• dobu čekání,
• počet oprav chyb.

Takové měření může odhalit procesy, které jsou pro stát levné, ale pro společnost nákladné.

12. Cena administrativy musí zahrnovat obě strany

U veřejného procesu lze sledovat:

NÁKLAD VEŘEJNÉ SPRÁVY

NÁKLAD OBČANA

NÁKLAD PODNIKU

RIZIKO CHYBY

ČAS.

Reforma, která ušetří státu deset minut práce, ale občanovi přidá hodinu, nemusí být skutečnou úsporou.

Proto je důležité sledovat celkové společenské transakční náklady.

13. Povinnost může být automatická tam, kde není důvod pro žádost

Některé procesy jsou dnes založeny na tom, že občan musí požádat o výsledek, i když stát již disponuje všemi údaji potřebnými k rozhodnutí.

Je proto vhodné u každého procesu položit otázku:

PROČ MUSÍ OBČAN PODÁVAT ŽÁDOST?

Možné odpovědi mohou být legitimní.

Například:

• stát nemůže vědět, zda občan službu chce,
• je nutný jeho souhlas,
• jsou potřeba další informace,
• existuje více variant rozhodnutí.

Pokud však žádný takový důvod neexistuje, může být vhodné zvažovat automatizované nebo proaktivní řešení.

Pracovní princip:

ŽÁDOST NEMÁ BÝT RITUÁLEM. MÁ EXISTOVAT JEN TAM, KDE PLNÍ FUNKCI.

14. Proaktivní stát

Srozumitelný stát nemusí pouze čekat, až občan udělá správný krok.

Může v přiměřených situacích upozornit například na:

• konec platnosti dokumentu,
• blížící se lhůtu,
• chybějící údaj,
• změnu pravidla,
• možnost využít službu,
• stav žádosti.

Proaktivita však musí mít hranice.

Nemá znamenat:

• nepřiměřené sledování občana,
• nevyžádané zásahy do soukromí,
• automatické rozhodování bez kontroly,
• vytváření závislosti na státu.

Platí:

PROAKTIVNÍ STÁT MÁ POMÁHAT ORIENTACI, NE PŘEBÍRAT AUTONOMII ČLOVĚKA.

15. Jeden stát, ne několik nespojených úřadů

Z pohledu občana je často málo důležité, zda problém způsobil:

• stát,
• kraj,
• obec,
• správní úřad,
• jiná veřejná instituce.

Vnímá je jako veřejnou moc.

To neznamená, že právní rozdíly mezi institucemi nejsou důležité.

Znamená to, že systém má mít mechanismy pro vzájemnou spolupráci.

Pracovní princip:

ROZDĚLENÍ KOMPETENCÍ JE PROBLÉMEM STÁTU, NIKOLI ÚKOLEM OBČANA.

Pokud občan podá věc nesprávnému veřejnému orgánu, měl by systém tam, kde je to právně a prakticky možné, pomoci najít správnou cestu.

16. Srozumitelná kompetenční mapa

Jedním z možných nástrojů je veřejná digitální kompetenční mapa.

Občan by nevyhledával instituci.

Vyhledával by problém:

BYDLENÍ

DOPRAVA

ŠKOLA

PODNIKÁNÍ

DÁVKY

STAVBA

DOKLADY

SPOR S ÚŘADEM

Systém by ukázal:

KDO ROZHODUJE

KDO VYKONÁVÁ

KDO FINANCUJE

KDO KONTROLUJE

KAM SE OBRÁTIT

JAK SE BRÁNIT.

Tato mapa by neměla být jen informační stránkou.

Měla by vycházet ze skutečně jasných kompetencí.

Jinak by pouze graficky překryla stávající chaos.

17. Srozumitelnost právních změn

Velkou zátěž může vytvářet také změna pravidel.

Občan má oprávněně očekávat, že významná změna bude doprovázena srozumitelnou informací:

• co se mění,
• od kdy,
• koho se změna týká,
• co musí dotčený člověk udělat,
• co se stane, pokud nic neudělá.

Pracovní princip:

ZMĚNA ZÁKONA NENÍ KOMUNIKAČNĚ DOKONČENA JEHO VYHLÁŠENÍM.

Pro běžného občana musí být přeložena do praktických důsledků.

18. Jazyk veřejné správy

Úřední komunikace má často vlastní styl.

Ten může být přesný, ale obtížně čitelný.

Srozumitelný stát má usilovat o:

• kratší věty,
• jasnou strukturu,
• vysvětlení odborných pojmů,
• praktické příklady,
• vizuální členění,
• jednoznačné instrukce,
• omezení zbytečných formulací.

To však nesmí vést k právní nepřesnosti.

Optimální model může mít dvě vrstvy:

PRÁVNĚ PŘESNÝ TEXT

SROZUMITELNÉ PRAKTICKÉ VYSVĚTLENÍ.

19. Test srozumitelné veřejné služby

Každou významnou veřejnou službu lze testovat několika otázkami:

1. Dokáže občan zjistit, že služba existuje?

2. Dokáže zjistit, zda se ho týká?

3. Ví, kdo za ni odpovídá?

4. Ví, jak ji zahájit?

5. Musí dokládat údaje, které stát již má?

6. Kolik institucí musí kontaktovat?

7. Rozumí formulářům a instrukcím?

8. Ví, v jaké fázi se věc nachází?

9. Rozumí výsledku?

10. Ví, jak se bránit nebo co udělat dál?

Pokud systém na většinu těchto otázek nedokáže odpovědět jednoduše, je kandidátem na redesign.

20. Kritéria srozumitelného státu

Pracovní rámec lze shrnout:

JASNÝ VSTUP

Občan ví, kde začít.

JASNÁ ODPOVĚDNOST

Ví, kdo věc řeší.

MINIMUM OPAKOVANÝCH ÚDAJŮ

Stát nechce znovu to, co již důvěryhodně zná.

JEDNODUCHÝ JAZYK

Instrukce jsou pochopitelné.

VIDITELNÝ STAV

Občan ví, co se s jeho věcí děje.

PŘEDVÍDATELNÝ POSTUP

Ví, co bude následovat.

DOSTUPNÁ POMOC

Existuje možnost získat vysvětlení.

JASNÁ NÁPRAVA

Ví, co dělat při problému.

Co by hypotézu zpochybnilo?

Pracovní hypotézou je, že veřejnou správu lze významně zjednodušit z pohledu občana bez ztráty právní jistoty a odborné kvality.

Tuto hypotézu je nutné testovat.

Zpochybnilo by ji například zjištění, že:

• sjednocení vstupních míst vytváří další vrstvu administrativy,
• centrální kontaktní systém prodlužuje řešení místo jeho zrychlení,
• přílišné zjednodušení komunikace vede k právně chybným očekáváním,
• automatická výměna údajů vytváří nepřiměřená bezpečnostní nebo soukromá rizika,
• proaktivní služby výrazně zvyšují náklady bez odpovídajícího přínosu,
• snaha o jednotné procesy ničí potřebnou odbornou flexibilitu,
• některé životní situace jsou natolik individuální, že univerzální cesta nefunguje.

Proto neplatí:

VŠECHNO MUSÍ BÝT STEJNÉ.

Platí spíše:

CO MŮŽE BÝT PRO OBČANA JEDNODUCHÉ, NEMÁ BÝT ZBYTEČNĚ SLOŽITÉ.

Otevřené otázky

• Má existovat jednotný standard srozumitelnosti veřejných služeb?
• Jak měřit administrativní čas občana?
• Má stát zveřejňovat průměrný počet kroků potřebných k vyřízení služby?
• Které služby lze převést na princip jednoho vstupu?
• Kde je vhodné automatické přiznání služby a kde musí zůstat žádost?
• Jak důsledně zavést princip jednou poskytnutého údaje?
• Jak chránit soukromí při propojení informačních systémů?
• Má mít občan jednotný přehled svých probíhajících řízení?
• Které procesy vyžadují osobní kontakt a které nikoli?
• Jak zajistit nedigitální cestu bez vytváření dvou drahých paralelních systémů?
• Má stát systematicky testovat své formuláře na běžných uživatelích?
• Jak zabránit tomu, aby se „zjednodušení“ změnilo pouze v přesun práce na občana?

Vztah ke Státotvornosti

Srozumitelnost je přímým testem kvality institucionálního uspořádání.

Pokud má stát nejasné kompetence, obtížně může vytvořit jednoduchou službu.

Proto platí:

NEJASNÁ KOMPETENCE → NEJASNÁ ODPOVĚDNOST → SLOŽITÁ SLUŽBA.

A opačně:

JASNÁ KOMPETENCE → JASNÁ ODPOVĚDNOST → MOŽNOST JEDNODUCHÉHO OBČANSKÉHO ROZHRANÍ.

Pro Model 77 je to zásadní.

Případná územní reforma nemá smysl pouze tehdy, když vytvoří logičtější mapu.

Musí být možné prokázat, že občan díky nové organizaci:

• snáze zjistí, kdo odpovídá,
• méně často putuje mezi institucemi,
• potřebuje méně administrativních kroků,
• dostane rychlejší a srozumitelnější odpověď.

Jinak může reforma pouze změnit adresy úřadů bez skutečného přínosu.

Pracovní závěr

Srozumitelný stát není stát bez pravidel.

Není ani stát, který předstírá, že každou složitou věc lze vyřešit jedním kliknutím.

Je to stát, který dokáže oddělit nezbytnou složitost veřejné funkce od zbytečné složitosti svého vlastního uspořádání.

Pracovní princip lze shrnout:

OBČAN PŘICHÁZÍ S PROBLÉMEM → STÁT URČÍ ODPOVĚDNOST → VYSVĚTLÍ POSTUP → VYUŽIJE DATA, KTERÁ JIŽ MÁ → INFORMUJE O PRŮBĚHU → VYSVĚTLÍ VÝSLEDEK → NABÍDNE CESTU K NÁPRAVĚ.

A z toho plyne jeden z nejdůležitějších principů celé koncepce:

OBČAN NEMÁ NÉST DŮSLEDKY INSTITUCIONÁLNÍHO CHAOSU VEŘEJNÉ SPRÁVY.

Srozumitelnost proto nemá být doplňkem reformy státu.

Má být jedním z měřítek jejího úspěchu.