Právo občana na informace

Občan nemůže veřejnou moc účinně kontrolovat, pokud neví, co dělá, podle jakých pravidel rozhoduje, jak nakládá s veřejnými prostředky a kdo za její rozhodnutí odpovídá. Právo na informace proto není pouze technickou možností požádat úřad o dokument. Je jednou z podmínek demokratické kontroly veřejné moci. Článek 17 Listiny základních práv a svobod zaručuje svobodu projevu a právo na informace. Současně stanoví, že státní orgány a orgány územní samosprávy mají přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti; podmínky stanoví zákon.

Základní otázka proto nezní pouze:

MÁ OBČAN PRÁVO POŽÁDAT O INFORMACI?

Je třeba položit širší otázku:

JAKÉ INFORMACE MÁ VEŘEJNÁ MOC ZVEŘEJŇOVAT SAMA, ABY OBČAN VŮBEC NEMUSEL ŽÁDAT?

1. Informace jako podmínka kontroly moci

Veřejná moc rozhoduje o věcech, které mohou mít významné dopady na jednotlivce i celou společnost.

Rozhoduje například:

• o použití veřejných peněz,
• o správních rozhodnutích,
• o veřejných zakázkách,
• o majetku státu a samospráv,
• o pravidlech veřejných služeb,
• o významných investicích,
• o dlouhodobých veřejných politikách.

Pokud občan nemůže zjistit, jak tato rozhodnutí vznikají a kdo za ně odpovídá, demokratická kontrola se stává obtížnou.

Pracovní princip:

VEŘEJNÁ MOC, KTEROU NELZE POZOROVAT, SE OBTÍŽNĚ KONTROLUJE.

Transparentnost proto není pouze otázkou komfortu občana.

Je součástí systému odpovědnosti.

2. Současné právo na informace

Základním českým předpisem je zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

Současná úprava umožňuje poskytování informací jak na základě individuální žádosti, tak jejich zveřejněním. Mezi povinné subjekty patří v rozsahu stanoveném zákonem mimo jiné státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce.

Žádost lze podat písemně, včetně elektronické podoby; v některých situacích také ústně. Standardní lhůta pro poskytnutí informace je 15 dnů. Ze zákonem stanovených závažných důvodů může být prodloužena nejvýše o dalších 10 dnů.

Pokud povinný subjekt žádosti zcela nebo zčásti nevyhoví z důvodů, pro které zákon informaci neposkytuje, musí v příslušném rozsahu vydat rozhodnutí o odmítnutí. Pokud důvod ochrany dopadá pouze na část dokumentu, podle metodiky Ministerstva vnitra má být chráněna tato část a zbývající informace poskytnuta.

Současný systém obsahuje také opravné mechanismy. Proti rozhodnutí o odmítnutí lze využít odvolání nebo rozklad podle postavení povinného subjektu. Zákon rovněž zná zvláštní stížnost na postup při vyřizování žádosti, například při nečinnosti nebo sporu o úhradu.

To vytváří důležitý základ.

Pro kvalitní informační stát však zákonné minimum nemusí být konečným cílem.

3. Žádost je pojistka, nikoli ideální způsob získávání informací

Tradiční model přístupu k informacím funguje následovně:

OBČAN CHCE VĚDĚT → PODÁ ŽÁDOST → ÚŘAD JI ZPRACUJE → INFORMACI POSKYTNE.

Tento mechanismus je nezbytný.

Má ale jednu zásadní nevýhodu.

Předpokládá, že občan:

• ví, že určitá informace existuje,
• ví, která instituce ji má,
• dokáže správně formulovat žádost,
• je ochoten čekat na odpověď.

U informací, o které se pravidelně zajímá větší množství lidí, je takový model neefektivní také pro samotný stát.

Proto by měl moderní systém stále více fungovat:

INFORMACE VZNIKNE → JE-LI VEŘEJNÁ, SYSTEMATICKY SE ZVEŘEJNÍ → OBČAN JI MŮŽE VYHLEDAT.

Individuální žádost pak zůstává důležitou pojistkou pro informace, které nebyly předem zveřejněny.

Pracovní zásada:

PRÁVO NA INFORMACE NEMÁ ZAČÍNAT AŽ ŽÁDOSTÍ O INFORMACE.

4. Aktivní transparentnost

Lze proto rozlišit dva základní režimy.

Reaktivní transparentnost

Občan požádá a veřejná instituce odpoví.

Aktivní transparentnost

Veřejná instituce informace zveřejňuje sama, protože lze předpokládat veřejný zájem na jejich dostupnosti.

Aktivní zveřejňování má několik výhod:

• občan získá informaci rychleji,
• stejnou informaci nemusí jednotlivě požadovat více lidí,
• snižuje se administrativní práce úřadu,
• informace získávají všichni za srovnatelných podmínek,
• data mohou používat média, akademická sféra, firmy i občanská společnost,
• zvyšuje se možnost dlouhodobě sledovat rozhodování institucí.

Cílem však nemůže být zveřejňovat bez rozlišení všechno.

Transparentnost má své legitimní hranice.

5. Co by měl stát aktivně zveřejňovat?

Je vhodné diskutovat o určitém informačním minimu veřejné instituce.

Podle její povahy by mohlo zahrnovat zejména:

• kompetence instituce,
• organizační strukturu,
• odpovědné osoby a kontakty,
• rozpočet,
• skutečné čerpání rozpočtu,
• významné smlouvy a závazky v rozsahu stanoveném právem,
• dotační programy,
• základní informace o veřejných zakázkách,
• strategické dokumenty,
• výroční zprávy,
• významná rozhodnutí,
• dostupná statistická data,
• indikátory výkonu veřejných služeb,
• auditní a kontrolní závěry v rozsahu, v němž mohou být zveřejněny,
• informace o nápravných opatřeních.

Neznamená to, že každý dokument musí být automaticky veřejný.

Spíše jde o princip:

ČÍM VĚTŠÍ VEŘEJNÁ PRAVOMOC A ČÍM VĚTŠÍ VEŘEJNÝ VÝDAJ, TÍM SILNĚJŠÍ MÁ BÝT POŽADAVEK NA VYSVĚTLITELNOST A TRANSPARENTNOST.

6. Zveřejnit nestačí

Formální zveřejnění informace ještě nemusí znamenat skutečnou transparentnost.

Informace může být veřejně dostupná a současně prakticky nepoužitelná.

Například pokud:

• je ukryta hluboko na webu,
• není možné ji vyhledat,
• je zveřejněna pouze jako obtížně zpracovatelný dokument,
• jednotlivé roky používají rozdílnou strukturu,
• není jasné, co jednotlivé položky znamenají,
• chybí návaznost na původní data,
• odkazy pravidelně přestávají fungovat.

Proto lze rozlišit:

FORMÁLNÍ ZVEŘEJNĚNÍ

a

SKUTEČNOU DOSTUPNOST INFORMACE.

Dobře zveřejněná informace má být podle své povahy:

• dohledatelná,
• srozumitelná,
• aktuální,
• označená datem,
• jednoznačně přiřaditelná ke zdroji,
• dlouhodobě dostupná,
• pokud možno strojově zpracovatelná tam, kde jde o strukturovaná data.

7. Dokument není totéž co informace

Veřejná správa tradičně pracuje především s dokumenty.

Občan však často potřebuje odpověď na otázku.

Například:

Kolik tato služba stojí?

Kolik lidí ji využívá?

Jak se náklady změnily za posledních pět let?

Kdo odpovídá za konkrétní projekt?

Odpověď může existovat někde mezi několika rozpočtovými tabulkami, výročními zprávami a smlouvami.

Formálně jsou informace zveřejněné.

Prakticky ale nemusí být snadno použitelné.

Moderní informační politika by proto měla rozlišovat:

DOKUMENTY

DATA

VYSVĚTLENÍ

Každá vrstva má jinou funkci.

Dokument zachovává původní právní nebo správní záznam.

Data umožňují další analýzu.

Vysvětlení umožňuje orientaci širší veřejnosti.

8. Otevřená data

Velká část informací veřejné správy může mít hodnotu nejen jako text určený k přečtení, ale také jako strukturovaná data.

Strojově zpracovatelná data umožňují například:

• porovnávat rozpočty,
• sledovat veřejné výdaje,
• vytvářet mapy,
• analyzovat dopravu,
• vyhodnocovat dostupnost služeb,
• sledovat vývoj ukazatelů v čase,
• vytvářet nové veřejně užitečné aplikace.

To ovšem vyžaduje standardizaci.

Desítky institucí mohou zveřejnit stejný typ údaje, ale pokud každá použije jiný formát a jinou metodiku, společná analýza může být velmi obtížná.

Proto je důležité:

ZVEŘEJNIT → STRUKTUROVAT → POPSAT → STANDARDIZOVAT → UDRŽOVAT.

Samotný soubor uložený na webu ještě nemusí představovat kvalitní otevřená data.

9. Transparentnost musí obsahovat kontext

Čísla bez vysvětlení mohou být zavádějící.

Například růst výdajů může znamenat:

• zvýšení ceny služby,
• zvýšení počtu uživatelů,
• převzetí nové kompetence,
• změnu účetní metodiky,
• jednorázovou investici.

Proto by veřejná data měla pokud možno obsahovat:

• definici ukazatele,
• období,
• zdroj,
• metodiku,
• případné změny metodiky,
• kontext nutný pro interpretaci.

To je důležité také pro samotnou veřejnou debatu.

TRANSPARENTNOST BEZ KONTEXTU MŮŽE VÉST K FALEŠNÝM ZÁVĚRŮM STEJNĚ JAKO NEDOSTATEK INFORMACÍ.

10. Informace musí mít zdroj

Digitální prostředí umožňuje rychlé šíření dat.

Současně vzniká problém oddělení informace od jejího původu.

Občan by proto měl být schopen zjistit:

• kdo informaci zveřejnil,
• kdy,
• ke kterému období se vztahuje,
• zda byla aktualizována,
• jaká je její metodika,
• zda existuje původní dokument nebo datový soubor.

Pracovní princip:

VEŘEJNÁ INFORMACE MÁ MÍT DOHLEDATELNÝ PŮVOD.

To bude stále významnější s rozvojem automatizovaného zpracování dat a umělé inteligence.

11. Transparentnost má hranice

Právo na informace není absolutní.

Samotná Listina připouští zákonná omezení práva vyhledávat a šířit informace, pokud jsou v demokratické společnosti nezbytná například pro ochranu práv a svobod druhých nebo bezpečnosti státu.

V praxi je třeba chránit například:

• soukromí,
• osobní údaje,
• zákonem chráněná tajemství,
• bezpečnostní zájmy,
• některé informace z probíhajících řízení,
• další legitimně chráněné informace podle příslušných právních předpisů.

Základní otázkou proto není:

TRANSPARENTNOST, NEBO SOUKROMÍ?

Je třeba hledat:

MAXIMUM OPRÁVNĚNÉ TRANSPARENTNOSTI PŘI ZACHOVÁNÍ LEGITIMNĚ CHRÁNĚNÝCH INFORMACÍ.

12. Částečná ochrana místo úplného utajení

Velmi důležitým principem je oddělitelnost informace.

Pokud dokument obsahuje jednu chráněnou část, nemělo by to automaticky znamenat, že musí být neveřejný celý dokument.

Ministerstvo vnitra ve své aktuální metodické informaci výslovně uvádí, že pokud se důvod ochrany týká jen části informace, má být chráněna tato část a zbývající informace poskytnuta.

Pracovní princip lze zobecnit:

CHRÁNÍME TO, CO CHRÁNIT MUSÍME. NEVYTVÁŘÍME Z TOHO AUTOMATICKÝ DŮVOD SKRÝT VŠECHNO OSTATNÍ.

13. Náklady práva na informace

Poskytování informací není bez nákladů.

Některé žádosti mohou vyžadovat rozsáhlé vyhledávání, anonymizaci nebo zpracování.

Současná úprava proto za stanovených podmínek umožňuje požadovat úhradu například za kopie, technické nosiče, odeslání a mimořádně rozsáhlé vyhledávání informací.

To vytváří legitimní otázku rovnováhy.

Právo na informace nesmí být prakticky zablokováno nepřiměřenou cenou.

Současně není nutné předstírat, že zpracování každé rozsáhlé žádosti je pro veřejnou správu bez nákladů.

Aktivní zveřejňování často nabízí částečné řešení:

CO JE JEDNOU KVALITNĚ ZVEŘEJNĚNO, NEMUSÍ ÚŘAD ZNOVU A ZNOVU VYHLEDÁVAT PRO JEDNOTLIVÉ ŽADATELE.

14. Opakované žádosti jako datový signál

Žádosti podle informačního zákona nejsou pouze administrativní zátěží.

Mohou být také užitečným zdrojem informací o tom, co veřejnost hledá.

Pokud se lidé opakovaně ptají na stejnou věc, je možné položit otázku:

NEMÁME TUTO INFORMACI ZVEŘEJNIT AUTOMATICKY?

Veřejná instituce by proto mohla sledovat nejčastější typy žádostí a využívat je při rozhodování o aktivním zveřejňování.

Tím vzniká zpětná vazba:

ŽÁDOSTI OBČANŮ → ZJIŠTĚNÍ INFORMAČNÍ POTŘEBY → AKTIVNÍ ZVEŘEJNĚNÍ → MÉNĚ OPAKOVANÝCH ŽÁDOSTÍ.

15. Právo vědět, kdo rozhoduje

Transparentnost veřejné moci nespočívá pouze v rozpočtech a dokumentech.

Jednou z nejdůležitějších informací pro občana je:

KDO ZA VĚC ODPOVÍDÁ?

U veřejné funkce by proto mělo být možné zjistit:

• která instituce je odpovědná,
• která část instituce věc vykonává,
• kdo rozhoduje,
• kdo financuje,
• kdo kontroluje,
• kam se podává opravný prostředek,
• kde lze najít relevantní dokumenty a data.

To přímo souvisí s myšlenkou digitální kompetenční mapy z Deklarace odpovědného státu.

Transparentnost tak není pouze zveřejňování výsledků.

Je také:

TRANSPARENTNOST ODPOVĚDNOSTI.

16. Rozklikávací veřejné finance

Jednou z nejsrozumitelnějších oblastí aktivní transparentnosti mohou být veřejné finance.

Občan by měl mít možnost postupně přejít od celkového rozpočtu ke konkrétnějším informacím:

CELKOVÝ ROZPOČET

↓

KAPITOLA / OBLAST

↓

PROGRAM

↓

ORGANIZACE

↓

VÝDAJ

↓

SOUVISEJÍCÍ DOKUMENTY

Ne každá jednotlivá finanční informace může být veřejná v plném rozsahu.

Princip však směřuje k tomu, aby bylo hospodaření s veřejnými prostředky pochopitelné nejen odborníkovi, který umí analyzovat účetní dokumenty.

17. Transparentnost kontrolních zjištění

Veřejná kontrola má omezený význam, pokud její výsledek skončí pouze jako dokument v archivu.

U významných kontrolních zjištění by mělo být podle povahy věci možné sledovat řetězec:

KONTROLNÍ ZJIŠTĚNÍ → ODPOVĚĎ → NÁPRAVNÉ OPATŘENÍ → TERMÍN → OVĚŘENÍ.

Občan tak nezíská pouze informaci, že byl zjištěn problém.

Může zjistit také:

CO SE S NÍM STALO.

To vytváří vyšší stupeň transparentnosti než samotné zveřejnění kontrolní zprávy.

18. Umělá inteligence a právo na informace

Rozvoj automatizovaného rozhodování otevírá novou oblast.

Pokud veřejná instituce používá algoritmické nástroje nebo umělou inteligenci při činnostech, které mohou ovlivňovat občana, vznikají nové otázky:

• Kde je systém používán?
• Jakou roli skutečně hraje?
• Rozhoduje systém, nebo člověk?
• Jaká data používá?
• Jak je kontrolována jeho chybovost?
• Lze jeho výstup přezkoumat?
• Kdo nese odpovědnost?

Je třeba vyhnout se dvěma extrémům.

Prvním je předpoklad, že každý technický detail každého systému musí být veřejný.

Druhým je představa, že označení „algoritmus“ nebo „AI“ zbavuje veřejnou moc povinnosti své rozhodování vysvětlit.

Pracovní princip:

AUTOMATIZACE NESMÍ VYTVOŘIT ČERNOU SKŘÍŇKU VEŘEJNÉ MOCI, ZA KTEROU NIKDO NENESE ODPOVĚDNOST.

19. Informační profil veřejné instituce

Pro další rozpracování lze navrhnout koncept jednotného veřejného informačního profilu.

Občan by na jednom místě nalezl například:

KDO JSME

ZA CO ODPOVÍDÁME

KDO ROZHODUJE

KOLIK HOSPODAŘÍME

ZA CO PENÍZE VYDÁVÁME

JAKÉ SLUŽBY POSKYTUJEME

JAKÝCH VÝSLEDKŮ DOSAHUJEME

CO ZJISTILY KONTROLY

CO NAPRAVUJEME

KDE JSOU DATA

KAM SE OBRÁTIT

Nemuselo by jít o další samostatný informační systém.

Spíše o jednotný standard, podle kterého budou veřejné informace uspořádány.

Test veřejnosti informace

Při rozhodování o aktivním zveřejnění lze použít pracovní test:

1. Vztahuje se informace k výkonu veřejné moci nebo použití veřejných prostředků?

2. Existuje veřejný zájem na její dostupnosti?

3. Brání zveřejnění konkrétní legitimní důvod?

4. Lze chráněnou část oddělit od části veřejné?

5. Bude informace srozumitelná bez dalšího kontextu?

6. Má být zveřejněna jako dokument, strukturovaná data, vysvětlení, nebo jejich kombinace?

7. Jak často má být aktualizována?

8. Kdo odpovídá za její správnost?

9. Bude možné dohledat předchozí verze?

10. Je způsob zveřejnění použitelný i pro automatizované zpracování?

Tento test nemá nahrazovat právní posouzení.

Může však pomoci vytvářet kulturu, ve které otázka nezní:

MUSÍME TO ZVEŘEJNIT?

ale také:

EXISTUJE DOBRÝ DŮVOD TO NEZVEŘEJNIT?

Otevřené otázky

• Jaké má být minimální informační minimum každé veřejné instituce?
• Které informace mají být zveřejňovány automaticky?
• Jak stanovit společné standardy otevřených dat?
• Jak dlouho mají zůstat veřejné informace dohledatelné?
• Má být možné jednoduše sledovat změny zveřejněných dokumentů?
• Jak zabránit formální transparentnosti, kdy jsou data veřejná, ale prakticky nepoužitelná?
• Jak propojit rozpočty, smlouvy, veřejné zakázky a výsledky veřejných služeb?
• Jak zveřejňovat kontrolní zjištění a následnou nápravu?
• Jak nastavit transparentnost algoritmů používaných veřejnou správou?
• Kdy převáží ochrana soukromí nad veřejným zájmem?
• Jak měřit náklady na poskytování informací?
• Lze opakované informační žádosti systematicky používat pro zlepšování aktivního zveřejňování?
• Má existovat jednotný veřejný informační profil institucí, obcí a případných zemských obvodů?

Vztah ke Státotvornosti

Právo na informace přímo souvisí s jedním ze základních principů odpovědného státu:

PRAVOMOC → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → NÁPRAVA.

Bez informací nelze odpovědnost účinně sledovat.

Pro Model 77 to znamená, že případný zemský obvod nemůže být pouze novou politickou institucí.

Musel by být současně transparentnější a informačně čitelný.

Jeho veřejný profil by měl umožnit zjistit:

ZA CO ODPOVÍDÁ

KOLIK MÁ PENĚZ

ODKUD PENÍZE POCHÁZEJÍ

ZA CO JE UTRÁCÍ

JAKÝ MAJETEK SPRAVUJE

KDO ROZHODUJE

JAKÉ JSOU VÝSLEDKY

KDO JE KONTROLUJE

JAKÁ OPATŘENÍ BYLA PŘIJATA PO KONTROLE

Pokud by reforma pouze vytvořila nové instituce, ale zachovala stejnou nebo horší informační nepřehlednost, nešlo by z tohoto hlediska o zlepšení.

Co by tuto hypotézu zpochybnilo?

Pracovní hypotézou je, že větší aktivní a kvalitně strukturovaná transparentnost může zlepšit veřejnou kontrolu a současně snížit část administrativy spojené s individuálními žádostmi.

Tuto hypotézu je nutné ověřovat.

Zpochybnilo by ji například zjištění, že:

• náklady na průběžnou publikaci určitých dat výrazně převyšují jejich veřejný přínos,
• zveřejňované datové soubory nejsou prakticky využívány,
• nadměrné množství informací zhoršuje orientaci veřejnosti místo jejího zlepšení,
• standardizace údajů vytváří nepřiměřenou administrativní zátěž,
• přílišná podrobnost zveřejňování nepřiměřeně zasahuje do soukromí,
• veřejná data bez potřebného kontextu systematicky vytvářejí zavádějící interpretace,
• aktivní zveřejňování nijak nesnižuje počet individuálních informačních žádostí.

Proto neplatí:

VÍCE DAT = AUTOMATICKY VÍCE TRANSPARENTNOSTI.

Lepší pracovní formule je:

SPRÁVNÁ INFORMACE → VE SPRÁVNÉ PODOBĚ → S KONTEXTEM → VE SPRÁVNÝ ČAS → S DOHLEDATELNÝM ZDROJEM.

Pracovní závěr

Právo na informace je základní součástí vztahu občana a veřejné moci.

Současný český právní rámec poskytuje mechanismus individuálního přístupu k informacím a stanoví také povinnosti veřejných institucí informace zveřejňovat.

Pro odpovědný stát by však cílem nemělo být pouze splnění zákonného minima.

Pracovní princip lze formulovat:

VEŘEJNÁ INFORMACE MÁ BÝT POKUD MOŽNO DOSTUPNÁ DŘÍVE, NEŽ O NI MUSÍ OBČAN POŽÁDAT.

Současně platí:

TRANSPARENTNOST ≠ ZVEŘEJNIT VŠECHNO.

Musí existovat ochrana soukromí, bezpečnosti a dalších legitimních zájmů.

Proto je vhodnější vztah:

VEŘEJNOST JAKO VÝCHOZÍ PRINCIP → KONKRÉTNÍ DŮVOD OCHRANY → OCHRANA NEZBYTNÉ ČÁSTI → ZVEŘEJNĚNÍ ZBYTKU.

A konečným cílem nemá být největší možné množství dat.

Má jím být stav, kdy občan dokáže jednoduše zjistit:

CO STÁT DĚLÁ → KDO TO DĚLÁ → PROČ → ZA KOLIK → S JAKÝM VÝSLEDKEM → KDO TO KONTROLUJE.