Požadavky státu

Co může občan oprávněně požadovat od státu?

Stát není poskytovatelem neomezeného množství služeb a občanství nezakládá nárok na to, aby veřejná moc odstranila každý problém jednotlivce. Současně však stát není běžnou organizací, od níž může občan jednoduše odejít ke konkurenci. Disponuje veřejnou mocí, ukládá povinnosti, vybírá daně, rozhoduje o právech a v některých situacích může proti jednotlivci použít donucení. Právě tato nerovnováha vytváří zvláštní odpovědnost veřejné moci.

Český ústavní pořádek vychází z toho, že lid je zdrojem státní moci a že státní moc slouží všem občanům. Současně ji lze uplatňovat pouze v případech, mezích a způsoby stanovenými zákonem.

Základní otázka proto nezní:

CO VŠECHNO MÁ STÁT OBČANOVI POSKYTNOUT?

Přesnější otázka je:

CO MŮŽE OBČAN OPRÁVNĚNĚ OČEKÁVAT OD VEŘEJNÉ MOCI PRÁVĚ PROTO, ŽE JDE O VEŘEJNOU MOC?

1. První požadavek: zákonnost

Nejzákladnější požadavek občana vůči státu není pohodlí, rychlost ani digitalizace.

Je jím zákonnost.

Veřejná moc nemá obecnou svobodu jednat podle toho, co považuje za vhodné. Musí mít pro své jednání právní základ a musí respektovat jeho meze.

To vytváří zásadní rozdíl mezi občanem a státem.

OBČAN MŮŽE ČINIT TO, CO MU ZÁKON NEZAKAZUJE.

VEŘEJNÁ MOC MŮŽE ČINIT TO, K ČEMU MÁ PRÁVNÍ OPRÁVNĚNÍ.

Tento princip není administrativní formalita.

Je ochranou jednotlivce před svévolí.

Občan proto může oprávněně požadovat, aby stát dokázal vysvětlit:

• na základě jakého oprávnění jedná,
• kdo je oprávněn rozhodnout,
• jaká pravidla byla použita,
• jaké jsou meze dané pravomoci.

2. Předvídatelnost

Nestačí, aby stát jednal zákonně pouze formálně.

Občan potřebuje být schopen přiměřeně předvídat důsledky svého jednání.

Pravidla mají být pokud možno:

• dostupná,
• srozumitelná,
• dostatečně stabilní,
• uplatňovaná konzistentně,
• změněná s přiměřeným předstihem tam, kde je to možné.

Občan nemůže oprávněně očekávat, že se pravidla nikdy nezmění.

Může ale očekávat, že stát nebude své požadavky měnit nepředvídatelně nebo je vykládat svévolně případ od případu.

Pracovní princip:

PRÁVNÍ JISTOTA NEZNAMENÁ NEMĚNNOST PRAVIDEL. ZNAMENÁ PŘEDVÍDATELNOST JEJICH TVORBY A UPLATŇOVÁNÍ.

3. Rovné zacházení

Občan může požadovat, aby veřejná moc neuplatňovala pravidla podle osobních sympatií, známostí, majetku nebo společenského postavení.

To neznamená, že každý případ musí skončit stejným výsledkem.

Rozdílné situace mohou legitimně vyžadovat rozdílné řešení.

Rozhodující je, zda rozdíl vychází z relevantních skutečností a pravidel, nikoli z libovůle.

Pracovní zásada:

STEJNÉ PŘÍPADY MAJÍ BÝT POSUZOVÁNY SROVNATELNĚ.

ODLIŠNÉ ZACHÁZENÍ MUSÍ MÍT VYSVĚTLITELNÝ A LEGITIMNÍ DŮVOD.

4. Srozumitelnost

Stát nemůže oprávněně předpokládat, že každý občan zná jeho organizační strukturu, právnickou terminologii nebo rozdělení kompetencí mezi desítky institucí.

Pokud stát ukládá povinnost, měl by být občan schopen zjistit:

• co má udělat,
• proč to má udělat,
• dokdy,
• kde,
• jakým způsobem,
• co potřebuje doložit,
• co se stane, pokud povinnost nesplní.

A pokud občan potřebuje veřejnou službu:

• kde ji získá,
• kdo za ni odpovídá,
• jaké podmínky musí splnit,
• jak dlouho může postup trvat,
• jak zjistí stav své věci.

STÁT MÁ PRÁVO BÝT VNITŘNĚ SLOŽITÝ TAM, KDE JE SLOŽITOST FUNKČNĚ NUTNÁ.

NEMÁ VŠAK AUTOMATICKY PRÁVO PŘENÉST TUTO SLOŽITOST NA OBČANA.

5. Dostupnost

Právo nebo veřejná služba, které existují pouze formálně, ale občan se k nim prakticky nedostane, mohou ztrácet svůj skutečný význam.

Dostupnost má několik rozměrů:

územní dostupnost
Je služba dosažitelná?

časovou dostupnost
Lze ji získat v rozumné době?

finanční dostupnost
Nevytváří systém nepřiměřenou bariéru?

informační dostupnost
Dokáže občan zjistit, jak postupovat?

digitální dostupnost
Lze věc vyřídit elektronicky tam, kde to dává smysl?

nedigitální dostupnost
Existuje přiměřená alternativa pro občana, který digitální službu využít nemůže?

Digitalizace má dostupnost zvyšovat, nikoli pouze přesouvat práci z úřadu na občana.

Proto platí:

DIGITÁLNÍ SLUŽBA JE ZLEPŠENÍM TEHDY, KDYŽ ZJEDNODUŠUJE PROCES, NIKOLI KDYŽ POUZE DIGITALIZUJE JEHO SLOŽITOST.

6. Informace

Občan má v demokratickém státě právo získávat informace o fungování veřejné moci v rozsahu stanoveném právem.

Současný zákon o svobodném přístupu k informacím ukládá poskytování informací vztahujících se k působnosti mimo jiné státním orgánům, územním samosprávným celkům a jejich orgánům a veřejným institucím.

To je zákonné minimum.

Z hlediska kvality státu je však možné položit náročnější otázku:

PROČ MÁ OBČAN O VEŘEJNOU INFORMACI ŽÁDAT, POKUD JI STÁT MŮŽE ROZUMNĚ ZVEŘEJNIT PŘEDEM?

Moderní stát by proto měl tam, kde tomu nebrání legitimní důvody ochrany soukromí, bezpečnosti nebo jiných chráněných zájmů, směřovat od modelu:

OBČAN SE ZEPTÁ → STÁT ODPOVÍ

k modelu:

STÁT INFORMACI SYSTEMATICKY ZVEŘEJNÍ → OBČAN JI MŮŽE SNADNO NAJÍT.

7. Vysvětlení rozhodnutí

Občan nemusí mít právo na rozhodnutí, které si přeje.

Měl by však mít právo rozumět tomu, proč veřejná moc rozhodla právě takto, pokud jde o rozhodnutí, u něhož právní řád odůvodnění vyžaduje.

Existuje zásadní rozdíl mezi větami:

„Vaší žádosti se nevyhovuje.“

a:

„Vaší žádosti se nevyhovuje z těchto důvodů, podle těchto pravidel a na základě těchto zjištění.“

Odůvodnění má několik funkcí.

Umožňuje občanovi:

• pochopit rozhodnutí,
• posoudit, zda úřad zohlednil relevantní skutečnosti,
• rozhodnout se, zda využije opravný prostředek.

Současně nutí samotnou veřejnou moc své rozhodnutí formulovat a obhájit.

Pracovní princip:

MOC, KTERÁ NEMUSÍ SVÉ ROZHODNUTÍ VYSVĚTLOVAT, SE OBTÍŽNĚ KONTROLUJE.

8. Možnost nesouhlasit

Občan může oprávněně požadovat, aby nesouhlas s úřadem nebyl sám o sobě považován za problém.

Demokratický stát musí počítat s tím, že jeho rozhodnutí budou:

• kritizována,
• napadána opravným prostředkem,
• přezkoumávána,
• veřejně diskutována.

Současný systém obsahuje různé prostředky podle povahy věci. Například správní řád umožňuje za určitých okolností podat stížnost proti nevhodnému chování úředních osob nebo postupu správního orgánu; jde přitom o podpůrný prostředek, pokud není k dispozici jiný prostředek ochrany.

Existují rovněž další kontrolní a ochranné mechanismy včetně soudní ochrany a působnosti veřejného ochránce práv v zákonem stanovených oblastech. Ombudsman se zabývá například případy, kdy úřad podle podatele postupuje nesprávně, nejedná nebo řízení nepřiměřeně trvá.

Podstatný princip je širší:

PRÁVO BRÁNIT SE PROTI VEŘEJNÉ MOCI NENÍ PŘEKÁŽKOU FUNGOVÁNÍ STÁTU. JE SOUČÁSTÍ JEHO FUNGOVÁNÍ.

9. Náprava chyby

Stát bude dělat chyby.

Realistickým kritériem kvalitního státu proto nemůže být:

STÁT NIKDY NECHYBUJE.

Lepší otázka zní:

CO SE STANE, KDYŽ STÁT CHYBU UDĚLÁ?

Funkční systém potřebuje schopnost:

CHYBU ZJISTIT → UZNAT → NAPRAVIT → VYVODIT POUČENÍ.

Občan může oprávněně očekávat existenci mechanismů, jejichž prostřednictvím se lze proti chybnému postupu bránit.

Náprava by přitom neměla být složitější, než povaha problému vyžaduje.

Ne každé pochybení by mělo občana nutit k několikaletému soudnímu sporu.

Soudní ochrana je nezastupitelnou pojistkou. Dobře fungující veřejná správa však potřebuje také vlastní schopnost chybu poznat a napravit.

10. Přiměřenou rychlost

Čas má pro občana hodnotu.

Rozhodnutí, které přijde příliš pozdě, může být prakticky bezcenné, i když je právně správné.

Rychlost však nelze absolutizovat.

Spravedlivé a odborně kvalitní rozhodnutí někdy vyžaduje čas.

Cílem proto není:

VŠECHNO OKAMŽITĚ.

Cílem je:

BEZ ZBYTEČNÝCH PRŮTAHŮ A S ČASEM PŘIMĚŘENÝM SLOŽITOSTI VĚCI.

Kvalitní veřejná správa má navíc občanovi umožnit zjistit, co se s jeho věcí děje.

Nejistota často představuje samostatnou zátěž.

11. Kontinuitu

Občan může oprávněně očekávat, že stát bude schopen plnit své základní funkce i při:

• změně vlády,
• organizační reformě,
• výměně vedení úřadu,
• změně informačního systému,
• mimořádné události.

Pro veřejnou správu je proto důležitá institucionální paměť a kontinuita.

Reorganizace státu je interním rozhodnutím veřejné moci.

Její náklady nemají být bez vážného důvodu přenášeny na občana.

Pracovní princip:

ZMĚNA INSTITUCE NESMÍ SAMA O SOBĚ ZNAMENAT ZTRÁTU PRÁVA, PODÁNÍ, DAT NEBO ODPOVĚDNOSTI.

Tento princip je zvlášť důležitý pro jakoukoli rozsáhlejší reformu veřejné správy, včetně hypotéz zkoumaných v Modelu 77.

12. Bezpečnost

Jednou ze základních funkcí státu je vytvářet podmínky, ve kterých jsou chráněny život, svoboda, majetek a veřejný pořádek v mezích demokratického právního státu.

Občan proto může oprávněně očekávat, že veřejná moc bude schopna:

• vymáhat právo,
• chránit veřejný pořádek,
• reagovat na mimořádné události,
• chránit fungování základních institucí,
• zajistit kontinuitu nezbytných veřejných funkcí.

Ani bezpečnost však neposkytuje veřejné moci neomezené oprávnění.

Právě v krizových situacích je důležitý princip:

SCHOPNÝ STÁT A OMEZENÁ MOC NEJSOU PROTIKLADY.

Demokratický stát musí být schopen jednat a současně musí existovat pravidla, kontrola a možnost přezkumu jeho zásahů.

13. Ochranu soukromí

Moderní veřejná správa disponuje rozsáhlým množstvím informací o občanech.

Digitalizace tuto schopnost dále zvyšuje.

To vytváří potenciál pro kvalitnější služby, ale také nové riziko koncentrace informací.

Občan může oprávněně požadovat, aby stát shromažďoval a používal údaje pouze v legitimním právním rámci a aby byly odpovídajícím způsobem zabezpečeny.

Princip:

STÁT NEMÁ SHROMAŽĎOVAT DATA PROTO, ŽE JE TECHNICKY SCHOPEN JE SHROMAŽĎOVAT.

Má existovat funkční důvod a právní základ.

14. Profesionální zacházení

Občan může požadovat profesionalitu.

Ta neznamená, že úředník musí občanovi vždy vyhovět.

Znamená například:

• věcnost,
• nestrannost,
• slušnou komunikaci,
• odbornou způsobilost,
• ochranu důvěrných údajů,
• respektování procesních pravidel,
• schopnost vysvětlit postup.

Právě způsob jednání může výrazně ovlivňovat důvěru ve stát i tehdy, když je samotný výsledek pro občana nepříznivý.

Stát může říci:

NE.

Ale musí být důležité:

KDO ŘÍKÁ NE → PROČ → PODLE JAKÉHO PRAVIDLA → JAK SE LZE BRÁNIT.

15. Co občan naopak oprávněně požadovat nemůže?

Vymezení práv občana není úplné bez vymezení jejich hranic.

Občan nemůže obecně požadovat:

• aby stát rozhodl vždy v jeho prospěch,
• aby byl osvobozen od pravidla pouze proto, že je pro něj nepříjemné,
• aby veřejná moc ignorovala práva ostatních,
• aby stát garantoval nulové životní riziko,
• aby každý problém řešil veřejný sektor,
• aby veřejná služba byla neomezená bez ohledu na dostupné zdroje,
• aby demokratické rozhodování vždy odpovídalo jeho osobním preferencím.

To je důležitý rozdíl mezi:

PRÁVEM NA ŘÁDNÝ POSTUP

a

NÁROKEM NA POŽADOVANÝ VÝSLEDEK.

Občan má mít silné právo na první.

Druhé závisí na konkrétním právu, situaci a splnění stanovených podmínek.

16. Stát jako garant, organizátor a poskytovatel

Jedna z nejdůležitějších dalších otázek zní:

Musí stát službu, za kterou odpovídá, také sám provozovat?

Ne nutně.

Je vhodné rozlišovat několik rolí:

GARANCE
Kdo odpovídá za to, že určitá funkce existuje?

PRAVIDLA
Kdo stanovuje standard?

FINANCOVÁNÍ
Kdo nese náklady?

ORGANIZACE
Kdo systém plánuje a koordinuje?

PROVOZ
Kdo službu skutečně poskytuje?

KONTROLA
Kdo ověřuje kvalitu, zákonnost a hospodaření?

Například veřejná odpovědnost za dostupnost určité služby automaticky neznamená, že ji musí poskytovat přímo zaměstnanec státu.

Toto rozlišení bude důležité i pro další části Občanských listů.

17. Co má být garantováno?

Tady začíná podstatně obtížnější diskuse.

Ústavní a zákonný rámec již dnes zakládá řadu konkrétních práv, povinností a veřejných funkcí.

Vedle toho ale existuje politická a společenská otázka:

KTERÉ VÝSLEDKY MÁ STÁT GARANTOVAT A KTERÉ MÁ POUZE UMOŽŇOVAT?

Je například rozdíl mezi:

právem na přístup ke službě

a

právem na konkrétní výsledek služby.

Stejně tak mezi:

garancí minimálního standardu

a

garancí stejného standardu bez ohledu na náklady a místní podmínky.

Tyto rozdíly nelze rozhodnout obecnou formulací.

Je nutné je testovat zvlášť u zdravotnictví, vzdělávání, sociální ochrany, bezpečnosti, dopravy a dalších veřejných funkcí.

18. Test oprávněného očekávání občana

Pro jednotlivé veřejné funkce lze navrhnout pracovní test.

Když tvrdíme, že občan může něco oprávněně požadovat od státu, měli bychom se ptát:

1. Existuje pro požadavek ústavní nebo zákonný základ?

Pokud ano, jde především o otázku naplnění existujícího práva.

2. Jde o veřejnou funkci, kterou bez veřejné autority nelze dostatečně zajistit?

Například výkon veřejné moci.

3. Existuje závažné veřejné selhání, které ospravedlňuje veřejný zásah?

Samotná existence problému ještě automaticky neznamená potřebu státní intervence.

4. Musí funkci vykonávat přímo stát?

Nebo postačuje garance, regulace, financování či kontrola?

5. Na jaké úrovni má odpovědnost ležet?

Obec, vyšší samospráva, stát, případně jiná úroveň?

6. Jaký standard je realisticky garantovatelný?

Právo, jehož naplnění stát fakticky nedokáže zajistit, může vytvářet falešné očekávání.

7. Kdo ponese náklady?

Každá veřejná garance má fiskální důsledek.

8. Jak bude občan vymáhat nápravu, pokud stát závazek nesplní?

Garance bez odpovědnosti a mechanismu nápravy může zůstat pouze deklarací.

Otevřené otázky

• Jak přesně oddělit základní povinnosti státu od politicky volitelných veřejných služeb?
• Co má být subjektivním právem občana a co pouze cílem veřejné politiky?
• Má existovat obecný standard srozumitelnosti jednání státu?
• Jak měřit přiměřenou dostupnost veřejných služeb?
• Do jaké míry má stát aktivně pomáhat občanovi splnit jeho povinnost?
• Kdy už pomoc přechází v paternalismus?
• Má mít občan obecné právo na možnost nedigitálního vyřízení?
• Má stát občana automaticky upozorňovat na právo nebo dávku, o které ví, že na ni pravděpodobně splňuje podmínky?
• Kdo má nést důsledky chyby vzniklé výměnou dat mezi dvěma veřejnými institucemi?
• Jak má být občan odškodněn za závažné pochybení veřejné moci?
• Jak odlišit oprávněné očekávání dostupnosti služby od požadavku na neomezený veřejný výdaj?
• Které veřejné garance mají být stejné po celé republice a kde může být legitimní územní odlišnost?

Vztah ke Státotvornosti

Tato otázka je zásadní také pro Deklaraci odpovědného státu a Model 77.

Institucionální reforma by neměla začínat otázkou:

KOLIK MÁME MÍT ÚŘADŮ?

Měla by začínat otázkou:

CO MÁ OBČAN OPRÁVNĚNĚ OČEKÁVAT A KDO ZA SPLNĚNÍ TOHOTO OČEKÁVÁNÍ ODPOVÍDÁ?

Teprve potom lze postupovat:

VEŘEJNÁ FUNKCE → GARANCE → KOMPETENCE → ODPOVĚDNÁ ÚROVEŇ → INSTITUCE → FINANCOVÁNÍ → KONTROLA.

To je důležité i při hledání hranic subsidiarity.

Není cílem převést co nejvíce funkcí dolů ani ponechat co nejvíce funkcí státu.

Cílem je určit nejnižší úroveň, která dokáže konkrétní veřejný závazek spolehlivě splnit.

Co by tuto koncepci zpochybnilo?

Tento text vychází z pracovní hypotézy, že kvalitu vztahu občana a státu lze zlepšovat prostřednictvím zákonnosti, srozumitelnosti, dostupnosti, předvídatelnosti, odpovědnosti a nápravy.

Tuto hypotézu je nutné testovat.

Zpochybnilo by ji například zjištění, že:

• vyšší požadavky na procedurální ochranu vedou bez odpovídajícího přínosu k neúnosnému zpomalení rozhodování,
• požadavek univerzální dostupnosti vytváří náklady výrazně převyšující společenský přínos,
• snaha o maximální srozumitelnost vede k právní nepřesnosti,
• příliš mnoho opravných mechanismů umožňuje účelové blokování veřejných rozhodnutí,
• proaktivní stát vytváří místo usnadnění života novou závislost jednotlivce na veřejné správě,
• některé povinnosti nelze rozumně převést do jednoduchého občanského rozhraní.

Cílem tedy není maximalizovat každé jednotlivé kritérium.

Je třeba hledat jejich funkční rovnováhu.

Pracovní závěr

Občan může od státu oprávněně požadovat především kvalitu výkonu veřejné moci, nikoli automaticky splnění každého svého zájmu.

Pracovní minimum lze vyjádřit takto:

STÁT JEDNÁ ZÁKONNĚ.

STÁT UPLATŇUJE PRAVIDLA PŘEDVÍDATELNĚ.

STÁT DOKÁŽE SVÉ ROZHODNUTÍ VYSVĚTLIT.

OBČAN VÍ, KDO ODPOVÍDÁ.

OBČAN VÍ, KAM SE OBRÁTIT.

PROTI CHYBĚ EXISTUJE CESTA K NÁPRAVĚ.

VNITŘNÍ SLOŽITOST STÁTU SE ZBYTEČNĚ NEPŘENÁŠÍ NA OBČANA.

Teprve nad tímto minimem začíná politická a společenská diskuse o rozsahu jednotlivých veřejných služeb a sociálních garancí.

Proto je vhodné oddělit dvě otázky:

JAKÝ MÁ BÝT ROZSAH STÁTU?

a

JAK KVALITNĚ MÁ STÁT VYKONÁVAT TO, CO MU BYLO SVĚŘENO?

Na první otázku mohou existovat legitimně rozdílné politické odpovědi.

U druhé lze formulovat společný požadavek:

CO STÁT DĚLÁ, MÁ DĚLAT ZÁKONNĚ, SROZUMITELNĚ, PŘEDVÍDATELNĚ A S JASNOU ODPOVĚDNOSTÍ.