Vztah občana a státu patří k základním otázkám demokratické společnosti. Stát disponuje pravomocemi, které jednotlivec nemá. Vydává závazná pravidla, vybírá daně, rozhoduje ve správních řízeních, poskytuje veřejné služby a v zákonem stanovených případech může zasahovat do práv jednotlivce. Taková moc však v demokratickém právním státě není sama sobě účelem. Česká Ústava vychází z principu, že lid je zdrojem státní moci a že státní moc slouží všem občanům. Zároveň stanoví, že ji lze uplatňovat pouze v případech, mezích a způsoby stanovenými zákonem.

Vztah občana a státu proto nelze chápat pouze jako vztah:

ÚŘAD → POVINNOST → OBČAN.

Stejně důležitá je opačná vazba:

OBČAN → PRÁVO → ODPOVĚDNOST STÁTU.

Základní otázka této části zní:

CO MŮŽE OBČAN OPRÁVNĚ POŽADOVAT OD STÁTU A CO MŮŽE STÁT OPRÁVNĚ POŽADOVAT OD OBČANA?

1. Stát jako služba veřejnosti, nikoli vlastník občana

Demokratický stát není nadřazenou autoritou stojící mimo společnost. Je nástrojem, jehož prostřednictvím společnost vykonává určité veřejné funkce a přijímá závazná společná pravidla.

To ovšem neznamená, že stát má plnit každé přání jednotlivce nebo řešit každý společenský problém.

Stejně důležité jsou dvě otázky:

CO MÁ STÁT DĚLAT?

a

CO STÁT DĚLAT NEMÁ?

Příliš slabý stát nemusí být schopen chránit práva, zajistit bezpečnost, vymáhat pravidla nebo poskytovat nezbytné veřejné služby.

Příliš rozsáhlý nebo špatně kontrolovaný stát může naopak vytvářet nadměrné zásahy, administrativní zátěž, závislost občana na veřejné moci nebo prostor pro její zneužití.

Smyslem proto není hledat automaticky „větší“ nebo „menší“ stát.

Smyslem je hledat:

STÁT PŘIMĚŘENÝ FUNKCÍM, KTERÉ MUSÍ PLNIT.

2. Práva občana vůči veřejné moci

Základní práva nejsou výsadou, kterou stát občanovi dobrovolně poskytuje.

Ústavní pořádek České republiky chrání základní práva a svobody a současně vymezuje podmínky, za kterých je může veřejná moc omezit. Listina stanoví mimo jiné, že lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i právech a že státní moc lze uplatňovat pouze způsobem stanoveným zákonem.

Pro vztah občana a státu jsou důležité zejména tyto principy:

• veřejná moc může jednat pouze na základě práva,
• občan může činit vše, co zákon nezakazuje,
• povinnosti mohou být ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích,
• omezení základních práv musí respektovat jejich podstatu a smysl,
• občan musí mít možnost domáhat se ochrany svých práv.

Z těchto zásad vychází důležitá asymetrie:

OBČAN POTŘEBUJE PRO SVÉ JEDNÁNÍ SVOBODU.

VEŘEJNÁ MOC POTŘEBUJE PRO SVÉ JEDNÁNÍ PRÁVNÍ OPRÁVNĚNÍ.

Tento rozdíl je jedním ze základů právního státu.

3. Povinnosti občana

Občanství však není pouze souborem nároků vůči veřejné moci.

Společnost založená na právech potřebuje také respektování pravidel, která umožňují výkon práv ostatních.

Stát může prostřednictvím zákona ukládat povinnosti. Jejich existence však sama o sobě nestačí. Povinnost má být:

• zákonná,
• srozumitelná,
• předvídatelná,
• přiměřená sledovanému účelu,
• prakticky splnitelná,
• kontrolovatelná.

Pro fungování státu je důležité také to, zda občan dokáže vůbec zjistit, co se od něj očekává.

Pravidlo, kterému běžný člověk bez specializované pomoci nemůže rozumně porozumět, může být formálně platné, ale z hlediska kvality veřejné správy představuje problém.

Proto má být jedním z kritérií dobrého státu:

OBČAN MÁ MÍT REÁLNOU MOŽNOST POZNAT SVÉ POVINNOSTI DŘÍVE, NEŽ JE PORUŠÍ.

4. Právo vědět

Občan nemůže veřejnou moc účinně kontrolovat, pokud neví, co dělá.

Listina proto zaručuje svobodu projevu a právo na informace a ukládá státním orgánům a orgánům územní samosprávy povinnost přiměřeným způsobem informovat o své činnosti.

Tento princip dále rozvíjí zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Mezi povinné subjekty řadí mimo jiné státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce v rozsahu stanoveném zákonem.

Právo na informace však není pouze otázkou možnosti podat žádost.

Moderní stát by měl usilovat o to, aby významná veřejná data byla dostupná bez nutnosti občana nejprve žádat.

To může znamenat například:

• srozumitelná rozhodnutí,
• dostupné rozpočty,
• zveřejněné smlouvy a veřejné výdaje v rozsahu stanoveném právem,
• přehled kompetencí institucí,
• veřejná data ve strojově čitelné podobě,
• transparentní informace o průběhu významných veřejných projektů,
• dohledatelnost odpovědnosti.

Pracovní princip:

CO MŮŽE BÝT OPRÁVNĚNĚ VEŘEJNÉ, NEMÁ BÝT ZBYTEČNĚ SKRYTÉ ZA ADMINISTRATIVNÍ PŘEKÁŽKOU.

To však musí být vyvažováno ochranou soukromí, osobních údajů, bezpečnosti a dalších zákonem chráněných zájmů.

5. Právo obrátit se na stát

Občan musí mít možnost veřejnou moc nejen sledovat, ale také ji oslovit.

Listina zaručuje petiční právo a umožňuje obracet se ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu na státní orgány a orgány územní samosprávy. Zaručuje také právo pokojně se shromažďovat a sdružovat.

Samotná existence kontaktního kanálu však ještě neznamená fungující vztah občana a státu.

Je třeba rozlišovat:

MOŽNOST PODAT PODNĚT

od

SCHOPNOST STÁTU PODNĚT SMYSLUPLNĚ ZPRACOVAT.

Občan by měl být schopen zjistit:

• kam se obrátit,
• kdo jeho podání řeší,
• v jaké fázi se věc nachází,
• kdy může očekávat odpověď,
• jaký je výsledek,
• zda a jak se proti němu může bránit.

Stát, který přijme podání, ale nechá občana následně bloudit mezi institucemi, splňuje proceduru pouze formálně.

6. Stát má být srozumitelný

Veřejná správa bývá organizována podle institucí.

Občan však obvykle přichází s problémem.

Neptá se:

„Který organizační útvar má podle kompetenčního zákona tuto působnost?“

Ptá se:

„Ztratil jsem doklad.“

„Chci postavit dům.“

„Narodilo se mi dítě.“

„Nesouhlasím s rozhodnutím úřadu.“

„Potřebuji pomoc.“

Proto by měl moderní stát stále více vycházet z principu:

ŽIVOTNÍ SITUACE → ŘEŠENÍ → ODPOVĚDNÁ INSTITUCE

namísto:

INSTITUCE → ODBOR → ODDĚLENÍ → AGENDA → OBČAN HLEDÁ, KAM PATŘÍ.

Občan nemá nést náklady vnitřní organizační složitosti veřejné správy.

To neznamená, že veřejná správa může být vždy jednoduchá. Některé problémy jsou ze své podstaty odborné a složité.

Ale:

SLOŽITOST PROBLÉMU NENÍ AUTOMATICKÝM OSPRAVEDLNĚNÍM SLOŽITOSTI PRO OBČANA.

7. Jednoznačná odpovědnost

Když stát rozhoduje, musí být možné určit, kdo za rozhodnutí odpovídá.

Občan by měl u významné veřejné funkce dokázat zjistit:

KDO ROZHODUJE?

KDO ROZHODNUTÍ VYKONÁVÁ?

KDO FUNKCI FINANCUJE?

KDO KONTROLUJE ZÁKONNOST A HOSPODAŘENÍ?

KDO ODPOVÍDÁ ZA SELHÁNÍ?

KAM SE LZE OBRÁTIT S OPRAVNÝM PROSTŘEDKEM NEBO PODNĚTEM K NÁPRAVĚ?

Pokud je odpovědnost rozdělena mezi několik institucí tak, že žádná není schopna občanovi problém vyřešit, nejde pouze o organizační problém státu.

Pro občana jde o selhání veřejné služby.

Pracovní princip:

OBČAN NEMÁ BÝT KOORDINÁTOREM VEŘEJNÉ SPRÁVY.

8. Právo na vysvětlení

Zákonnost rozhodnutí je základním požadavkem.

Pro důvěru ve veřejnou moc je však důležité také to, zda občan rozhodnutí rozumí.

Stát by měl být schopen vysvětlit:

• co rozhodl,
• na základě jakých pravidel,
• z jakých skutečností vycházel,
• proč rozhodl právě takto,
• jaké má občan další možnosti.

To je důležité i tehdy, když rozhodnutí občanovi nevyhovuje.

Důvěra ve stát nemůže být založena na očekávání, že občan vždy dostane výsledek, který chce.

Může však být založena na očekávání, že:

STEJNÁ PRAVIDLA BUDOU UPLATŇOVÁNA PŘEDVÍDATELNĚ A ROZHODNUTÍ BUDE MOŽNÉ POCHOPIT A PŘEZKOUMAT.

9. Právo na nápravu

Veřejná moc se může mýlit.

Proto musí systém počítat nejen s rozhodováním, ale také s opravou chyby.

Listina zaručuje právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a v určených případech také přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy soudem.

Z hlediska občana by měl systém nápravy odpovídat jednoduchému řetězci:

ROZHODNUTÍ → VYSVĚTLENÍ → OPRAVNÝ PROSTŘEDEK → PŘEZKUM → NÁPRAVA.

Ne každá chyba přitom musí skončit před soudem.

Dobře fungující stát má umět chybu napravit pokud možno již uvnitř správního systému.

Soudní ochrana má zůstat zásadní pojistkou, nikoli být jediným způsobem, jak přimět veřejnou správu k opravě zjevného pochybení.

10. Rovnost občana před státem

Jedním z nejcitlivějších testů fungování státu je zkušenost občana, zda pro všechny platí stejná pravidla.

Formální rovnost sama o sobě nestačí, pokud je přístup k veřejné správě fakticky výrazně odlišný podle:

• finančních možností,
• místa bydliště,
• digitálních schopností,
• vzdělání,
• zdravotního omezení,
• znalosti právního systému,
• osobních kontaktů.

To neznamená, že stát může každému garantovat stejný výsledek.

Měl by však usilovat o:

STEJNÁ PRAVIDLA → SROVNATELNÝ PŘÍSTUP → PŘEDVÍDATELNÝ POSTUP → MOŽNOST OBRANY.

Zvláštní pozornost vyžaduje digitalizace.

Digitální služby mohou výrazně zjednodušit kontakt se státem, nesmějí však vytvářet situaci, v níž občan, který digitální nástroj nemůže využít, prakticky ztrácí přístup k veřejné službě.

11. Občan jako klient?

O veřejné správě se někdy hovoří jazykem zákaznických služeb.

Tento přístup má své výhody. Připomíná, že úřad má být dostupný, slušný, rychlý a srozumitelný.

Občan však není pouze klient.

Klient může odejít ke konkurenci.

Občan zpravidla nemůže změnit finanční úřad nebo právní řád jednoduše proto, že není spokojen se službou.

Ve vztahu ke státu je současně:

• nositelem práv,
• adresátem povinností,
• zdrojem demokratické legitimity,
• daňovým poplatníkem,
• účastníkem veřejného rozhodování,
• někdy příjemcem veřejné služby,
• někdy předmětem výkonu veřejné moci.

Proto je přesnější chápat ho jako:

OBČANA, NIKOLI POUZE ZÁKAZNÍKA STÁTU.

Kvalitní zákaznická zkušenost je žádoucí.

Nemůže však nahradit zákonnost, rovnost, odpovědnost a možnost obrany.

12. Důstojnost v kontaktu se státem

Kvalitu veřejné správy nelze měřit pouze počtem vyřízených žádostí nebo délkou fronty.

Důležitá je také lidská zkušenost.

Stát se často setkává s člověkem v situacích, kdy je zranitelný:

• při narození nebo úmrtí v rodině,
• při nemoci,
• při ztrátě zaměstnání,
• při správním nebo soudním řízení,
• při mimořádné události,
• při sociálních problémech.

Takové situace vyžadují nejen správný proces, ale také srozumitelnou komunikaci a respekt k lidské důstojnosti.

To není požadavek na benevolenci úředníka.

Je to požadavek na profesionální veřejnou správu.

13. Občan má také odpovědnost

Kritéria dobrého státu nemohou být jednostranná.

Ani nejlépe navržené instituce nemohou fungovat, pokud významná část společnosti systematicky odmítá respektovat legitimně přijatá pravidla, plnit zákonné povinnosti nebo nést důsledky vlastního jednání.

Odpovědné občanství může zahrnovat:

• respektování práv ostatních,
• plnění zákonných povinností,
• odpovědnost za vlastní rozhodování,
• schopnost rozlišovat kritiku státu od odmítání společných pravidel,
• zájem o veřejné dění,
• možnost podílet se na komunitním životě,
• ochotu přijmout, že demokratické rozhodnutí nemusí odpovídat vlastní preferenci.

To však nesmí vést k obrácení odpovědnosti.

STÁT NESMÍ SVÁ SELHÁNÍ VYSVĚTLOVAT TÍM, ŽE OBČAN MĚL BÝT SCHOPNĚJŠÍ SE V SYSTÉMU ZORIENTOVAT.

Stejně tak:

OBČAN NEMŮŽE POŽADOVAT OD STÁTU, ABY ZA NĚJ ODSTRANIL KAŽDÝ DŮSLEDEK JEHO VLASTNÍHO ROZHODOVÁNÍ.

Hledání hranice mezi oběma principy patří k nejdůležitějším tématům moderního občanství.

Kritéria dobrého vztahu občana a státu

Pro další diskusi lze pracovní rámec shrnout do několika kritérií.

Dobrý vztah občana a státu předpokládá:

ZÁKONNOST
Veřejná moc jedná pouze v mezích svých pravomocí.

SROZUMITELNOST
Občan dokáže pochopit, co stát požaduje a proč.

DOSTUPNOST
Občan se dokáže ke službě nebo instituci reálně dostat.

PŘEDVÍDATELNOST
Podobné případy jsou řešeny podle srovnatelných pravidel.

TRANSPARENTNOST
Je možné zjistit, kdo rozhoduje a na základě čeho.

ODPOVĚDNOST
Je možné určit odpovědnost za rozhodnutí a selhání.

NÁPRAVU
Chybné rozhodnutí lze přezkoumat a napravit.

DŮSTOJNOST
Kontakt s veřejnou mocí respektuje člověka jako nositele práv.

Možná navazující témata

Z této úvodní kapitoly mohou postupně vzniknout samostatné texty:

1. Co může občan požadovat od státu?
2. Co může stát požadovat od občana?
3. Právo občana na informace
4. Srozumitelný stát
5. Občan a úřad
6. Právo na odůvodnění rozhodnutí
7. Jak se občan může bránit proti státu
8. Digitální stát a právo na nedigitální cestu
9. Rovnost v přístupu k veřejným službám
10. Občan jako klient, nebo jako nositel veřejné moci?
11. Odpovědnost občana
12. Jak měřit zkušenost občana se státem

Otevřené otázky

• Jak přesně vymezit legitimní očekávání občana vůči státu?
• Které veřejné služby má stát garantovat a které pouze regulovat nebo umožnit?
• Jakou míru administrativní složitosti lze ještě považovat za přiměřenou?
• Má mít občan právo na jedno kontaktní místo i tam, kde jeho problém řeší více institucí?
• Jak silná má být povinnost státu aktivně zveřejňovat informace?
• Jak zajistit skutečnou dostupnost veřejných služeb bez ohledu na digitální schopnosti občana?
• Kdy je rozdílný přístup k různým skupinám občanů legitimní a kdy už narušuje rovnost?
• Jak měřit kvalitu veřejné správy z pohledu občana?
• Jak má stát reagovat na vlastní chybu?
• Kde leží hranice mezi veřejnou odpovědností státu a osobní odpovědností jednotlivce?
• Jak zabránit tomu, aby ochrana občana vedla k nadměrné paternalizaci?
• Jak zabránit opačnému extrému, kdy stát přenese náklady své vlastní složitosti na občana?

Vztah ke Státotvornosti

Téma Občan a stát vytváří přirozený most mezi Občanstvím a Státotvorností.

Státotvornost se ptá:

KDO MÁ JAKOU KOMPETENCI?

Občanství se ptá:

CO TO ZNAMENÁ PRO ČLOVĚKA, KTERÝ S TOUTO KOMPETENCÍ PŘIJDE DO STYKU?

Tento rozdíl je důležitý.

Veřejná správa může být z institucionálního pohledu logicky uspořádaná, ale pro občana obtížně použitelná.

Stejně tak může vzniknout uživatelsky příjemný digitální systém, který pouze zakryje nejasné kompetence a odpovědnosti.

Proto oba pohledy musí být propojeny:

JASNÁ KOMPETENCE → JASNÁ ODPOVĚDNOST → SROZUMITELNÁ SLUŽBA → DOSTUPNÁ NÁPRAVA.

Pro Model 77 je to významný test.

Smyslem případné změny veřejné správy nemůže být pouze jiné rozdělení institucí nebo nové hranice.

Reforma má smysl pouze tehdy, pokud občan ve výsledku lépe pozná:

KDO ROZHODUJE → ZA CO ODPOVÍDÁ → KAM SE OBRÁTIT → JAK SE BRÁNIT.

Pracovní závěr

Pracovním principem tématu Občan a stát je vzájemná odpovědnost.

Stát má vůči občanovi moc, ale tato moc musí být zákonná, omezená, vysvětlitelná a kontrolovatelná.

Občan má práva, ale demokratické občanství současně předpokládá respekt k právům ostatních a k legitimně stanoveným společným pravidlům.

Vztah nelze redukovat ani na paternalistický model:

STÁT VÍ NEJLÉPE, CO OBČAN POTŘEBUJE,

ani na čistě zákaznický model:

OBČAN JE KLIENT A STÁT MU MÁ VŽDY VYHOVĚT.

Pracovní formulace může znít:

STÁT MÁ BÝT DOSTATEČNĚ SILNÝ, ABY DOKÁZAL PLNIT SVÉ LEGITIMNÍ FUNKCE, A ZÁROVEŇ DOSTATEČNĚ OMEZENÝ, ABY OBČAN ZŮSTAL SVOBODNÝ.

A z pohledu praktické veřejné správy:

OBČAN NEMÁ NÉST DŮSLEDKY INSTITUCIONÁLNÍHO CHAOSU STÁTU.

Tento princip je vhodné v dalších textech testovat konkrétně, nikoli pouze deklarovat. Rozhodující bude, zda jej lze převést do měřitelných požadavků na dostupnost, srozumitelnost, odpovědnost a možnost nápravy.