Digitální stát a právo na nedigitální cestu

Digitalizace může zásadně změnit vztah občana a veřejné správy. Dobře navržená digitální služba může odstranit cestu na úřad, zkrátit čekání, předvyplnit údaje, které stát již zná, umožnit sledovat stav řízení a zpřístupnit veřejnou službu bez ohledu na úřední hodiny. Špatně navržená digitalizace však může pouze převést starý formulář na obrazovku a přenést další administrativní práci na občana.

Proto nestačí otázka:

JE TATO SLUŽBA DIGITÁLNÍ?

Důležitější je:

JE DÍKY DIGITALIZACI SLUŽBA SKUTEČNĚ JEDNODUŠŠÍ, DOSTUPNĚJŠÍ A SPOLEHLIVĚJŠÍ?

Současný český právní rámec obsahuje zákon č. 12/2020 Sb., o právu na digitální služby. Digitální a informační agentura jej popisuje jako základní právní rámec pro právo uživatelů využívat digitální služby veřejné správy; součástí koncepce je mimo jiné také zásada, že úřady nemají po občanech znovu požadovat údaje nebo dokumenty, které mají pro výkon příslušné agendy již zpřístupněny.

Zákon a jeho implementace současně pracují s Katalogem služeb veřejné správy, který má centrálně popisovat veřejné služby, jejich odpovědné orgány a možnosti elektronického vyřízení.

Digitalizace státu tedy není pouze technologická otázka.

Je to otázka organizace veřejné moci.

1. Nejdříve zjednodušit, potom digitalizovat

Základní pracovní princip je:

NEJPRVE ZJEDNODUŠIT → POTOM DIGITALIZOVAT.

Pokud má původní proces:

• sedm formulářů,
• čtyři potvrzení,
• několik institucí,
• nejasnou odpovědnost,
• opakované zadávání stejných údajů,

je možné jej digitalizovat.

Výsledkem však může být pouze:

SEDM ELEKTRONICKÝCH FORMULÁŘŮ → ČTYŘI ELEKTRONICKÁ POTVRZENÍ → NĚKOLIK PORTÁLŮ → STEJNÝ KOMPETENČNÍ CHAOS.

Technologie problém nevyřešila.

Pouze změnila jeho rozhraní.

Proto má digitalizaci předcházet otázka:

PROČ TENTO KROK VŮBEC EXISTUJE?

2. Digitální jako výchozí cesta

U velké části běžných veřejných služeb je rozumným směrem:

DIGITÁLNÍ CESTA JAKO VÝCHOZÍ.

To může znamenat:

• služba je dostupná kdykoli,
• není nutná cesta na úřad,
• údaje jsou předvyplněné,
• systém upozorňuje na chyby,
• občan vidí stav věci,
• výsledek dostane elektronicky.

Digitální cesta by měla být z pohledu občana zpravidla nejjednodušší.

Ne proto, že stát občana nutí do digitalizace.

Ale proto, že digitální služba je skutečně kvalitnější.

Pracovní princip:

DIGITÁLNÍ KANÁL MÁ VYHRÁT POHODLNOSTÍ, NE DONUCENÍM.

3. Digitální neznamená automaticky jediný

Existují lidé, kteří digitální službu nemohou nebo neumějí účinně využít.

Důvody mohou být různé:

• zdravotní omezení,
• vysoký věk,
• nízká digitální gramotnost,
• nedostupná technika,
• specifická životní situace,
• složitost případu.

U některých veřejných funkcí by úplné odstranění jiné cesty mohlo prakticky znamenat omezení přístupu k právu nebo službě.

Proto je třeba rozlišovat:

DIGITAL-FIRST

od

DIGITAL-ONLY.

První znamená, že digitální cesta je preferovaná a nejjednodušší.

Druhé znamená, že jiná možnost vůbec neexistuje.

Tyto přístupy nejsou totožné.

4. Existuje obecné právo na nedigitální cestu?

Tuto otázku je třeba formulovat opatrně.

NÁVRH K OVĚŘENÍ: Není vhodné automaticky tvrdit, že občan musí mít právní nárok na plnohodnotnou papírovou alternativu ke každé jednotlivé digitální službě.

Tak široký princip by mohl:

• udržovat duplicitní infrastrukturu,
• bránit automatizaci,
• výrazně zvyšovat náklady,
• zachovávat procesy, které již nejsou potřebné.

Přesnější pracovní princip může být:

OBČAN NESMÍ BÝT FAKTICKY VYLOUČEN Z VÝKONU ZÁKLADNÍHO PRÁVA NEBO NEZBYTNÉ VEŘEJNÉ SLUŽBY POUZE PROTO, ŽE NENÍ SCHOPEN POUŽÍT STANDARDNÍ DIGITÁLNÍ KANÁL.

To ale nemusí znamenat stejnou papírovou kopii procesu.

Může existovat asistovaná digitální cesta.

5. Asistovaná digitalizace

Možným prostředním řešením je:

DIGITÁLNÍ PROCES + LIDSKÁ ASISTENCE.

Občan přijde na kontaktní místo.

Pracovník mu pomůže:

• identifikovat správnou službu,
• přihlásit se,
• pochopit postup,
• vyplnit potřebné údaje,
• doložit potřebné podklady.

Samotný proces však uvnitř státu zůstává digitální.

To má potenciální výhodu:

JEDEN VNITŘNÍ DIGITÁLNÍ PROCES

místo:

DIGITÁLNÍ PROCES + PARALELNÍ PAPÍROVÝ PROCES.

Takový systém může spojit dostupnost s efektivitou.

6. Digitální občan a nedigitální občan nemají mít rozdílná práva

Způsob komunikace může být jiný.

Právní postavení nemá být horší.

Má platit:

STEJNÉ PRÁVO → STEJNÝ STANDARD ROZHODNUTÍ → RŮZNÝ KOMUNIKAČNÍ KANÁL.

Digitální uživatel může mít praktické výhody:

• rychlejší komunikaci,
• okamžité potvrzení,
• lepší sledování stavu.

Neměl by však získat vyšší právní ochranu pouze proto, že používá technologii.

Stejně tak nedigitální občan nemá mít právo požadovat neefektivní historický proces jen proto, že existoval v minulosti.

7. Jedna služba, více vstupů

Ideálním směrem proto nemusí být:

DIGITÁLNÍ SLUŽBA

vedle:

PAPÍROVÉ SLUŽBY.

Lepší model může být:

JEDNA VEŘEJNÁ SLUŽBA

do níž vedou různé vstupy:

SAMOOBSLUŽNĚ DIGITÁLNĚ

ASISTOVANĚ DIGITÁLNĚ

OSOBNĚ TAM, KDE JE OSOBNÍ KONTAKT FUNKČNĚ POTŘEBNÝ.

Uvnitř má pokud možno následovat jeden společný proces.

8. Kdy může být služba pouze digitální?

Nemá být dogmatem, že každá veřejná služba musí mít nedigitální variantu.

U některých činností může být plná digitalizace funkčně odůvodněná.

Při rozhodování lze použít test:

1. Koho se služba týká?

Jde například o širokou populaci, nebo pouze o profesionální uživatele?

2. Je digitální prostředek běžně dostupný cílové skupině?

3. Jak závažné jsou následky nemožnosti službu využít?

4. Existuje asistovaná cesta?

5. Kolik stojí udržování paralelního procesu?

6. Existují bezpečnostní nebo právní důvody pro jiný kanál?

Teprve potom lze rozhodovat.

9. Povinná digitalizace potřebuje silnější odůvodnění

Je rozdíl mezi situací:

OBČAN SI DOBROVOLNĚ ZVOLÍ DIGITÁLNÍ CESTU

a

STÁT MU JI ULOŽÍ JAKO JEDINOU.

Ve druhém případě je potřeba silnější funkční argument.

Pracovní princip:

ČÍM SILNĚJŠÍ DIGITÁLNÍ POVINNOST, TÍM SILNĚJŠÍ MUSÍ BÝT DŮVOD, DOSTUPNOST A PODPORA.

To platí zvlášť u široké veřejnosti.

10. Digitální služba nemá kopírovat úřad

Jedna z největších příležitostí digitalizace spočívá v tom, že občan nemusí vědět, která organizační jednotka službu uvnitř zpracuje.

Digitální rozhraní může vycházet z:

ŽIVOTNÍ SITUACE.

Například:

STĚHUJI SE

NARODILO SE MI DÍTĚ

ZAKLÁDÁM PODNIKÁNÍ

POTŘEBUJI VYŘEŠIT DOKLAD

Systém následně rozpozná potřebné veřejné služby.

To je kvalitativně jiný přístup než internetová stránka:

MINISTERSTVO → SEKCE → ODBOR → ODDĚLENÍ → FORMULÁŘ.

11. Katalog služeb jako infrastruktura

Český Katalog služeb veřejné správy již vytváří centrální databázi služeb, jejich popisů, odpovědných orgánů a dostupných elektronických způsobů vyřízení. DIA zároveň uvádí, že z jednotlivých služeb lze sestavovat životní situace a že katalog je dostupný také jako otevřená data.

To vytváří důležitý základ.

Samotný katalog ale není konečným cílem.

Pracovní logika je:

KATALOG SLUŽEB → STANDARDIZACE → ŽIVOTNÍ SITUACE → JEDNOTNÉ UŽIVATELSKÉ ROZHRANÍ.

Katalog tedy není pouze seznam.

Může být datovou infrastrukturou pro srozumitelný stát.

12. Stát nemá chtít údaj dvakrát

Jedním z významných principů digitálního státu je omezení opakovaného dokládání údajů.

DIA při implementaci zákona o právu na digitální služby výslovně upozorňuje, že orgány veřejné moci nemají po lidech vyžadovat doklady nebo údaje, které mají pro svou agendu již zpřístupněné.

Pracovní princip:

JEDNOU STÁTU DŮVĚRYHODNĚ SDĚLENO → NEPOŽADOVAT ZNOVU, POKUD EXISTUJE OPRÁVNĚNÁ A BEZPEČNÁ CESTA K ÚDAJI.

To ale vyžaduje také:

• jasná přístupová oprávnění,
• kvalitní registry,
• ochranu soukromí,
• audit přístupů.

13. Občan má vědět, která data stát používá

Propojenější digitální stát vytváří nejen výhody, ale také riziko nepřehledného toku osobních údajů.

Proto je vhodný princip:

OBČAN NEMUSÍ PŘENÁŠET DATA MEZI ÚŘADY, ALE MÁ MÍT MOŽNOST POZNAT, KDO K JEHO DATŮM OPRÁVNĚNĚ PŘISTUPOVAL.

Technická realizace se může lišit podle agendy.

Obecně je však auditní stopa důležitou protiváhou propojenosti státu.

14. Digitální identita

Digitální veřejná správa potřebuje spolehlivé řešení otázky:

JAK VÍME, S KÝM KOMUNIKUJEME?

Digitální identita umožňuje propojit uživatelsky jednoduché služby s dostatečnou jistotou totožnosti.

Současně je důležité, aby stát nevyžadoval nejvyšší úroveň identifikace u každého banálního úkonu.

Má platit proporcionalita:

CITLIVOST ÚKONU → POTŘEBNÁ ÚROVEŇ OVĚŘENÍ.

Vyšší bezpečnost zpravidla přináší vyšší uživatelské náklady.

Proto není účelem maximalizovat zabezpečení bez ohledu na funkci.

15. Bezpečnost je součást dostupnosti

Digitální služba, která je jednoduchá, ale nespolehlivá, není kvalitní.

Kritéria musí zahrnovat:

• dostupnost systému,
• ochranu dat,
• odolnost proti útokům,
• zálohování,
• obnovu provozu,
• integritu informací.

Proto:

UŽIVATELSKÁ PŘÍVĚTIVOST + BEZPEČNOST + ODOLNOST = DIGITÁLNÍ VEŘEJNÁ SLUŽBA.

Ani jeden z prvků nelze dlouhodobě ignorovat.

16. Co se stane při výpadku?

Digitální stát potřebuje odpověď na jednoduchou otázku:

CO UDĚLÁ OBČAN, KDYŽ SYSTÉM NEFUNGUJE?

Je třeba rozlišovat:

• krátkodobý technický výpadek,
• dlouhodobou havárii,
• kybernetický incident,
• výpadek na straně občana.

U kritických služeb je nutné mít plán kontinuity.

Základní zásada:

DIGITALIZACE NESMÍ ZNAMENAT, ŽE JEDINÝ TECHNICKÝ BOD SELHÁNÍ ZASTAVÍ VÝKON ZÁKLADNÍ FUNKCE STÁTU.

17. Občan nemá nést následky chyby systému

Pokud občan prokazatelně nemohl splnit povinnost kvůli výpadku povinného státního systému, je třeba mít předem jasná pravidla.

Například:

• jak se prokáže výpadek,
• co se stane s lhůtou,
• zda existuje náhradní cesta,
• kdo rozhoduje o nápravě.

Pracovní princip:

TECHNICKÉ SELHÁNÍ POVINNÉHO STÁTNÍHO NÁSTROJE NEMÁ BÝT AUTOMATICKY RIZIKEM OBČANA.

18. Nedigitální cesta není totéž co papír

Toto rozlišení je důležité.

Alternativou k samoobslužné digitální službě nemusí být:

PAPÍROVÝ FORMULÁŘ.

Může jí být:

TELEFONICKÁ ASISTENCE

KONTAKTNÍ MÍSTO

ASISTOVANÉ DIGITÁLNÍ VYŘÍZENÍ

ZASTOUPENÍ

MOBILNÍ SLUŽBA PRO SPECIFICKÉ SKUPINY.

Otázka tedy není:

DIGITÁL, NEBO PAPÍR?

Přesnější otázka je:

SAMOOBSLUHA, NEBO ASISTOVANÁ SLUŽBA?

19. Nedigitální dostupnost má mít nákladový test

Udržování několika plnohodnotných cest má náklady.

Proto je vhodné sledovat:

POČET UŽIVATELŮ KANÁLU

NÁKLAD NA TRANSAKCI

DOSTUPNOST ALTERNATIVY

ZÁVAŽNOST SLUŽBY

RIZIKO VYLOUČENÍ.

Není rozumné držet drahou papírovou infrastrukturu pro několik případů, pokud lze stejnou dostupnost zajistit levnější asistovanou digitální cestou.

Stejně tak ale není rozumné zrušit fyzický kontakt u služby, kde významná část uživatelů objektivně potřebuje pomoc.

20. Digitalizace nesmí být úspora pouze pro úřad

Někdy může elektronizace snížit náklady veřejné instituce tím, že určitou práci přenese na občana.

Například:

• občan sám vyhledá správnou službu,
• přepíše data,
• nahraje několik dokumentů,
• řeší technickou kompatibilitu.

Úřad následně vykáže úsporu.

Celospolečenská bilance však může být horší.

Proto se má hodnotit:

NÁKLAD ÚŘADU

ČAS OBČANA

NÁKLAD OBČANA

CHYBOVOST

NÁKLAD PODPORY.

Teprve součet ukazuje skutečnou efektivitu.

21. Občan má sledovat svůj případ

Jednou z velkých výhod digitálního prostředí může být transparentnost procesu.

Občan by měl tam, kde je to možné, vidět:

PODÁNO

↓

PŘIJATO

↓

ZPRACOVÁVÁ SE

↓

ČEKÁ SE NA DOPLNĚNÍ

↓

ROZHODNUTO.

Nemusí vidět každý interní krok úřadu.

Nemá však po podání ztratit přehled.

Pracovní princip:

DIGITÁLNÍ STÁT MÁ ZMENŠOVAT INFORMAČNÍ PRÁZDNO MEZI PODÁNÍM A VÝSLEDKEM.

22. Občan má dostávat upozornění

Digitální systém může občanovi připomenout:

• blížící se lhůtu,
• konec platnosti dokumentu,
• potřebu doplnění,
• nové rozhodnutí,
• změnu stavu řízení.

Taková služba může významně omezit neúmyslné chyby.

Je však třeba odlišovat:

UPOZORNĚNÍ

od

PŘEVZETÍ ODPOVĚDNOSTI.

Občan má stále nést zákonem stanovenou odpovědnost za své povinnosti, pokud právní úprava neurčí jinak.

23. Umělá inteligence jako pomocník

AI může v digitální veřejné správě například:

• pomáhat vyhledat službu,
• vysvětlovat formuláře,
• překládat úřední jazyk,
• kontrolovat úplnost podání,
• navigovat občana životní situací.

Potenciálně tedy může výrazně zlepšit srozumitelnost.

Existuje však zásadní hranice:

AI ASISTENT NESMÍ VYTVÁŘET FALEŠNOU JISTOTU O PRÁVNÍM STAVU.

Občan musí poznat:

• co je oficiální informace,
• co je automaticky vytvořené vysvětlení,
• kde ověřit právně rozhodný text,
• jak získat lidskou pomoc.

24. Automatizované rozhodnutí

Jiná úroveň nastává, pokud algoritmus nepomáhá pouze s orientací, ale podílí se na samotném rozhodování.

Pak musí být řešeno:

KDO ODPOVÍDÁ?

JAK JE ROZHODNUTÍ VYSVĚTLENO?

JAK JE MOŽNÉ JE PŘEZKOUMAT?

CO SE STANE PŘI CHYBĚ MODELU?

Technologie není odpovědnou institucí.

Pracovní princip:

ALGORITMUS MŮŽE ROZHODOVÁNÍ PODPOROVAT. ODPOVĚDNOST MUSÍ ZŮSTAT PŘIŘADITELNÁ VEŘEJNÉ MOCI.

25. Jednotný standard, nikoli jeden obří systém

Digitální stát nemusí znamenat jeden monolitický informační systém.

To může vytvářet:

• vysoké transformační riziko,
• závislost na jednom řešení,
• komplikovanou modernizaci.

Alternativou je:

SPOLEČNÉ STANDARDY + INTEROPERABILITA + JASNÉ DATOVÉ ROZHRANÍ + VÍCE SPECIALIZOVANÝCH SYSTÉMŮ.

Občan může vnímat stát jako jeden celek, aniž by v pozadí technicky existovala jediná aplikace.

To je důležitý rozdíl mezi:

JEDNOTNOU ZKUŠENOSTÍ OBČANA

a

JEDNÍM INFORMAČNÍM SYSTÉMEM.

26. Digitální účet občana

Jednou z možných dlouhodobých koncepcí je prostředí, ve kterém občan na jednom místě vidí:

• základní komunikaci se státem,
• své probíhající případy,
• upozornění,
• dostupné služby,
• důležité dokumenty,
• historii vybraných interakcí.

Neznamená to nutně centralizovat všechna data na jedno místo.

Uživatelské rozhraní může agregovat informace z různých systémů.

To může být bezpečnější a flexibilnější než budování jedné gigantické databáze.

27. Digitální služba musí být měřitelná

Úspěch digitalizace nelze měřit:

POČTEM DIGITALIZOVANÝCH FORMULÁŘŮ.

Lepší ukazatele mohou být:

• počet kroků občana,
• čas potřebný k vyřízení,
• počet údajů zadávaných ručně,
• procento předvyplněných údajů,
• počet nedokončených podání,
• četnost technických chyb,
• doba vyřízení,
• potřeba kontaktovat podporu,
• celkové náklady transakce.

Klíčová otázka:

JE VÝSLEDNÁ SLUŽBA PRO OBČANA A STÁT LEPŠÍ NEŽ PŘED DIGITALIZACÍ?

Test digitální veřejné služby

Před digitalizací nebo zásadní změnou služby lze použít:

1. Je služba vůbec potřebná?

2. Lze proces nejprve zjednodušit?

3. Které údaje stát již má?

4. Co skutečně musí občan zadat?

5. Lze službu dokončit plně online?

6. Je digitální identifikace přiměřená riziku?

7. Vidí občan průběh?

8. Existuje pomoc při problému?

9. Jak bude služba fungovat při výpadku?

10. Co udělá člověk, který samoobslužný digitální kanál použít nemůže?

11. Jaké jsou celkové náklady všech kanálů?

12. Podle čeho za několik let poznáme, že digitalizace uspěla?

Co by hypotézu zpochybnilo?

Pracovní hypotézou je, že většinu běžných veřejných služeb lze postupně převést na model:

DIGITÁLNÍ JAKO VÝCHOZÍ → ASISTOVANÁ CESTA JAKO POJISTKA → OSOBNÍ PROCES TAM, KDE JE FUNKČNĚ POTŘEBNÝ.

Hypotézu by zpochybnilo například zjištění, že:

• asistované digitální služby jsou dražší než zachování jednoduché nedigitální cesty,
• významná část populace dlouhodobě digitální kanál nedokáže používat,
• propojení systémů vytváří nepřijatelná bezpečnostní rizika,
• centralizované digitální rozhraní zvyšuje počet selhání,
• předvyplňování údajů vytváří chyby, které lidé obtížně opravují,
• automatizace zhoršuje schopnost řešit nestandardní případy,
• digitalizace významně zrychluje běžné případy, ale zhoršuje ochranu práv u složitých případů.

Proto:

DIGITALIZACE NENÍ CÍL.

Je nástrojem.

Otevřené otázky

• Má být digitální kanál standardní cestou pro většinu veřejných služeb?
• Které služby mohou být výhradně digitální?
• U kterých musí existovat asistovaná nebo osobní cesta?
• Má existovat obecný standard asistované digitální služby?
• Kde mají být kontaktní místa?
• Lze asistovanou cestu sdílet mezi více institucemi?
• Kdy je udržování papírového procesu stále ekonomicky opodstatněné?
• Jak měřit digitální vyloučení?
• Jak umožnit občanovi kontrolovat přístup veřejných institucí k jeho údajům?
• Jaká pravidla mají platit pro automatizovaná rozhodnutí?
• Kde lze použít AI pouze jako asistenta a kde se smí podílet na rozhodování?
• Jaká má být záložní cesta při dlouhodobém výpadku?
• Jak měřit celkový čas občana při digitální službě?
• Jak zabránit tomu, aby každé ministerstvo vytvářelo vlastní nesouvisející digitální prostředí?
• Je vhodnější jeden státní portál, nebo jednotný přístup k více propojeným službám?

Vztah ke Státotvornosti

Digitalizace je velmi dobrým testem kvality institucionálního uspořádání.

Pokud není jasné:

KDO ZA SLUŽBU ODPOVÍDÁ,

je obtížné vytvořit kvalitní digitální proces.

Technologie totiž může automatizovat postup.

Nemůže sama rozhodnout, komu patří kompetence.

Proto má platit:

KOMPETENCE → ODPOVĚDNOST → ZJEDNODUŠENÍ PROCESU → DATA → DIGITALIZACE.

Nikoli:

IT SYSTÉM → POKUSME SE DO NĚJ VMĚSTNAT SOUČASNÝ STÁT.

Pro Model 77 je to důležité také z dalšího důvodu.

Případné zemské obvody nemusí vytvářet desítky oddělených digitálních ekosystémů.

Politická decentralizace není důvodem k technické fragmentaci.

Může existovat:

DECENTRALIZOVANÁ ODPOVĚDNOST

a současně:

SPOLEČNÁ DIGITÁLNÍ INFRASTRUKTURA.

Zemský obvod může odpovídat za službu, aniž by musel provozovat vlastní kopii každého registru, identitního systému nebo technologické platformy.

To přesně odpovídá principu:

POLITICKÁ DECENTRALIZACE ≠ POVINNOST DECENTRALIZOVAT KAŽDOU ODBORNOU A TECHNOLOGICKOU KAPACITU.

Pracovní závěr

Digitální stát nemá být státem bez lidí.

Má být státem, který člověka nenutí vykonávat administrativní práci tam, kde ji může spolehlivě vykonat systém.

Pracovní cílový model lze vyjádřit:

JEDNA VEŘEJNÁ SLUŽBA → DIGITÁLNÍ PROCES → SAMOOBSLUŽNÝ NEBO ASISTOVANÝ VSTUP → LIDSKÁ POMOC PRO NESTANDARDNÍ SITUACE.

Digitální cesta má být výchozí tam, kde je skutečně funkční.

Nemá však vzniknout pravidlo:

KDO NEZVLÁDNE TECHNOLOGII, ZTRÁCÍ PŘÍSTUP KE STÁTU.

Stejně tak ale nemá platit:

KAŽDÁ HISTORICKÁ FORMA KONTAKTU MUSÍ EXISTOVAT NAVŽDY.

Správnější pracovní princip je:

GARANTUJME DOSTUPNOST VEŘEJNÉ SLUŽBY, NIKOLI NUTNĚ VĚČNÉ ZACHOVÁNÍ KAŽDÉHO KANÁLU.

A nad celou digitalizací musí stát zásada:

NEJPRVE ZJEDNODUŠIT → POTOM DIGITALIZOVAT → NAKONEC MĚŘIT, ZDA SE ŽIVOT OBČANA SKUTEČNĚ ZJEDNODUŠIL.