Občan jako klient, nebo jako nositel veřejné moci?

O veřejné správě se často mluví jazykem služeb.

Úřad má být:

• rychlý,
• dostupný,
• srozumitelný,
• profesionální,
• uživatelsky přívětivý.

Tento přístup má smysl.

Připomíná, že stát nemá občanovi komplikovat život zbytečnou administrativou a že kvalitu veřejné správy lze posuzovat také podle zkušenosti člověka, který ji používá.

Současně však vzniká problém, pokud se vztah občana a státu začne popisovat pouze jako vztah:

KLIENT → POSKYTOVATEL SLUŽBY.

Občan není pouze zákazníkem státu.

Je zároveň:

• nositelem základních práv,
• adresátem veřejných povinností,
• voličem,
• zdrojem demokratické legitimity,
• daňovým poplatníkem,
• členem politického společenství,
• někdy příjemcem veřejné služby,
• někdy účastníkem řízení,
• někdy objektem výkonu veřejné moci.

Základní otázka proto zní:

CO SI MÁ VEŘEJNÁ SPRÁVA PŘEVZÍT Z KVALITNÍHO ZÁKAZNICKÉHO PŘÍSTUPU A KDE UŽ PŘIROVNÁNÍ OBČANA KE KLIENTOVI SELHÁVÁ?

1. Proč je pojem klient přitažlivý

Tradiční veřejná správa může někdy působit tak, že očekává především přizpůsobení občana svým vlastním procesům.

Pojem klient přinesl jinou perspektivu:

Jak službu zažívá člověk, který ji potřebuje?

To vede k užitečným otázkám:

• Je služba dostupná?
• Rozumí člověk postupu?
• Kolik času mu zabere?
• Musí opakovaně dodávat stejné údaje?
• Dostane odpověď?
• Ví, co bude následovat?
• Lze proces zjednodušit?

Toto jsou legitimní otázky i pro veřejnou správu.

Pracovní princip:

VEŘEJNÁ MOC SE MÁ ZAJÍMAT O ZKUŠENOST OBČANA, I KDYŽ OBČAN NENÍ KLASICKÝ ZÁKAZNÍK.

2. Občan si stát většinou nemůže vybrat

Jedním ze základních rozdílů mezi trhem a veřejnou mocí je možnost volby.

Pokud zákazník není spokojen se soukromou službou, může často:

• odejít,
• změnit poskytovatele,
• službu vůbec nekoupit.

Občan takovou možnost v mnoha vztazích se státem nemá.

Nemůže si jednoduše vybrat:

• jiný právní řád,
• jiný finanční úřad podle preference,
• jinou policii,
• jiný systém stavebního práva.

To zásadně mění odpovědnost poskytovatele.

Tam, kde není konkurence a občan nemůže odejít, musí být silnější:

PRÁVNÍ OCHRANA

KONTROLA

TRANSPARENTNOST

MOŽNOST PŘEZKUMU.

Pracovní princip:

ČÍM MENŠÍ MOŽNOST OBČANA ODEJÍT, TÍM VĚTŠÍ POTŘEBA VEŘEJNÉ ODPOVĚDNOSTI.

3. Veřejná správa někdy neposkytuje službu, ale vykonává moc

Zákaznický jazyk funguje relativně dobře například u:

• vydávání dokladů,
• informačních služeb,
• administrativních úkonů,
• některých digitálních služeb.

Podstatně méně funguje tam, kde stát:

• provádí kontrolu,
• ukládá sankci,
• rozhoduje spor,
• vybírá daň,
• omezuje určitou činnost,
• vymáhá právo.

Člověk, kterému je oprávněně uložena sankce, pravděpodobně nebude se „službou“ spokojen.

To však samo o sobě neznamená, že stát selhal.

Proto:

SPOKOJENOST UŽIVATELE ≠ SPRÁVNOST VÝKONU VEŘEJNÉ MOCI.

Kvalitní stát musí být někdy schopen učinit nepopulární nebo nepříjemné rozhodnutí.

4. Právní stát nemůže fungovat podle principu „zákazník má vždy pravdu“

V obchodním prostředí se může poskytovatel rozhodnout zákazníkovi vyhovět i tehdy, když jeho požadavek není zcela oprávněný.

Veřejná moc takový prostor často nemá.

Musí zohledňovat:

• zákon,
• práva ostatních,
• veřejný zájem,
• rovnost,
• omezené veřejné zdroje.

Úřad proto nemůže říci:

„Občan si to přeje, tak mu vyhovíme.“

Pokud by stejné pravidlo nemohl použít vůči ostatním.

Pracovní princip:

VEŘEJNÁ SPRÁVA NEMÁ MAXIMALIZOVAT SPOKOJENOST JEDNOTLIVCE. MÁ SPRAVEDLIVĚ A ZÁKONNĚ VYKONÁVAT VEŘEJNOU FUNKCI.

5. Občan je nositelem práv

Klient má smluvní nebo spotřebitelská práva.

Občan má ve vztahu ke státu také práva, která mají jinou povahu.

Například:

• právo na zákonný postup,
• právo na rovné zacházení,
• právo na informace,
• právo na ochranu před svévolí,
• právo na přezkum,
• politická práva.

Tato práva nejsou závislá na tom, zda je stát považuje za obchodně výhodná.

Právě v tom spočívá zásadní rozdíl.

OBČAN NENÍ ZÁKAZNÍK, KTERÉHO SI STÁT MŮŽE VYBRAT.

6. Občan je také zdrojem veřejné moci

V demokratickém systému je občan více než uživatel institucí.

Podílí se na vytváření legitimity veřejné moci prostřednictvím:

• voleb,
• politické soutěže,
• veřejné diskuse,
• občanské společnosti,
• dalších legitimních forem participace.

To znamená, že vztah není pouze:

STÁT → SLUŽBA → OBČAN.

Je také:

OBČAN → LEGITIMITA → STÁT.

Tento vztah nelze popsat běžným zákaznickým modelem.

7. Občan je daňovým poplatníkem, ale stát není obchod

Často se používá argument:

„Platím daně, takže stát mi má poskytovat službu.“

Tato formulace obsahuje část pravdy, ale může být zavádějící.

Daně nejsou cenou za individuální balíček služeb.

Občan například může financovat:

• školství, i když nemá děti,
• zdravotnictví, i když je právě zdravý,
• bezpečnost, i když nikdy nepotřebuje policii,
• infrastrukturu, kterou sám nepoužívá.

Veřejné finance jsou založeny na společném financování funkcí, nikoli na přesné individuální směně.

Proto vztah není:

ZAPLATIL JSEM X → MÁM NÁROK NA SLUŽBU V HODNOTĚ X.

Je mnohem složitější.

8. To ale neoslabuje nárok na odpovědnost

Skutečnost, že daně nejsou běžnou cenou, neznamená, že občan nemá právo požadovat:

• hospodárnost,
• transparentnost,
• vysvětlení veřejných výdajů,
• kontrolu,
• odpovědnost.

Naopak.

Protože občan nemůže jednotlivé veřejné výdaje odmítnout stejně jako soukromý nákup, je veřejná kontrola ještě důležitější.

Pracovní princip:

POVINNÉ VEŘEJNÉ FINANCOVÁNÍ VYŽADUJE SILNOU VEŘEJNOU ODPOVĚDNOST.

9. Co si má stát převzít ze soukromých služeb

Některé principy kvalitních soukromých služeb jsou pro veřejnou správu velmi užitečné.

Například:

ORIENTACE NA UŽIVATELE

Začít problémem člověka, ne organizační strukturou.

JEDNODUCHOST

Odstraňovat zbytečné kroky.

DOSTUPNOST

Umožnit službu využít rozumným způsobem.

MĚŘENÍ

Sledovat čas, chybovost a uživatelskou zkušenost.

ZPĚTNÁ VAZBA

Učit se z problémů uživatelů.

DIGITÁLNÍ DESIGN

Vytvářet proces podle potřeb člověka, ne podle papírového formuláře.

Tyto principy mohou veřejnou správu výrazně zlepšit.

10. Co si stát ze soukromého sektoru převzít nemůže

Existují však rozdíly, které nelze odstranit.

Soukromý podnik může například:

• přestat obsluhovat ztrátovou skupinu zákazníků,
• změnit službu podle profitability,
• nabídnout lepší službu dražším zákazníkům,
• zcela odejít z určitého území.

Stát u základních veřejných funkcí takovou volnost zpravidla nemá.

Musí zohlednit:

• rovnost,
• zákonnost,
• kontinuitu,
• dostupnost,
• ochranu práv.

Proto:

EFEKTIVITA JE DŮLEŽITÁ, ALE NENÍ JEDINÝM KRITÉRIEM VEŘEJNÉ SPRÁVY.

11. Občan může mít několik rolí zároveň

Stejný člověk může být v různých situacích:

VOLIČ

při rozhodování o politické reprezentaci.

ÚČASTNÍK ŘÍZENÍ

při správním rozhodování.

UŽIVATEL SLUŽBY

při vyřizování dokladu.

DAŇOVÝ POPLATNÍK

při financování veřejných funkcí.

KONTROLOVANÁ OSOBA

při výkonu dozoru.

ČLEN KOMUNITY

při místním veřejném životě.

Nelze proto vytvořit jediný univerzální model vztahu člověka a veřejné moci.

Pracovní princip:

ROLE OBČANA SE MĚNÍ PODLE VEŘEJNÉ FUNKCE. STANDARD DŮSTOJNOSTI, ZÁKONNOSTI A ODPOVĚDNOSTI ZŮSTÁVÁ.

12. Klientský přístup může být nebezpečný i pro občana

Na první pohled může být označení občana za klienta velmi vstřícné.

Může však vést k oslabení jeho skutečného postavení.

Klient totiž obvykle:

• přijímá podmínky poskytovatele,
• nemá právo spolurozhodovat o jeho vedení,
• nevytváří legitimitu instituce,
• neúčastní se demokratické kontroly.

Občan ano.

Pokud tedy občana redukujeme na klienta, můžeme nechtěně oslabit rozměr:

OBČAN JAKO SPOLUTVŮRCE VEŘEJNÉ MOCI.

13. Riziko konzumerismu

Zákaznický pohled může vytvářet očekávání:

STÁT JE TU OD TOHO, ABY MI POSKYTOVAL SLUŽBY.

To může oslabovat druhou část občanství:

ODPOVĚDNOST.

Společnost však není obchodní centrum, kde si každý pouze vybírá veřejné produkty.

Občanství zahrnuje také:

• respektování pravidel,
• příspěvek ke společným funkcím,
• respekt k právům ostatních,
• odpovědnost za vlastní jednání.

Proto je třeba držet rovnováhu:

PRÁVA OBČANA ↔ ODPOVĚDNOST OBČANA.

14. Riziko opačného extrému

Kritika klientského modelu nesmí vést zpět k představě:

ÚŘAD JE AUTORITA A OBČAN SE MUSÍ PŘIZPŮSOBIT.

To by bylo stejně problematické.

Veřejná moc není nad občanem v hodnotovém smyslu.

Má pouze zákonem svěřené pravomoci.

Proto platí:

AUTORITA ÚŘADU VYCHÁZÍ Z PRÁVA, NIKOLI Z NADŘAZENOSTI ÚŘEDNÍKA NAD OBČANEM.

15. Lepší pojem: uživatel veřejné služby?

U některých služeb může být přesnější pojem:

UŽIVATEL VEŘEJNÉ SLUŽBY.

Tento pojem lépe vystihuje situaci, kdy člověk:

• používá portál,
• žádá o doklad,
• čerpá konkrétní veřejnou službu.

Ani tento pojem ale nepokrývá celý vztah občana a státu.

Je proto vhodné používat role podle situace.

Například:

OBČAN

pro obecný demokratický vztah.

ÚČASTNÍK ŘÍZENÍ

pro právní proces.

UŽIVATEL SLUŽBY

pro design veřejné služby.

VOLIČ

pro politickou reprezentaci.

Přesná terminologie pomáhá přesněji uvažovat.

16. Měřit spokojenost ano, ale opatrně

Veřejná správa může legitimně měřit:

• srozumitelnost,
• dostupnost,
• obtížnost procesu,
• časovou náročnost,
• zkušenost s komunikací.

Neměla by však automaticky hodnotit kvalitu podle otázky:

„Jste spokojeni s výsledkem?“

Například občan, který oprávněně dostal pokutu, může být s výsledkem velmi nespokojen.

To nic neříká o zákonnosti rozhodnutí.

Proto je lepší ptát se:

ROZUMĚL JSTE POSTUPU?

BYLY INFORMACE SROZUMITELNÉ?

VĚDĚL JSTE, CO MÁTE UDĚLAT?

BYLO JEDNÁNÍ PROFESIONÁLNÍ?

VĚDĚL JSTE, JAK SE BRÁNIT?

To měří kvalitu služby, ne popularitu rozhodnutí.

17. Výkon veřejné moci potřebuje jiná KPI než obchod

Soukromá firma může sledovat například:

• prodej,
• retenci,
• zisk,
• spokojenost zákazníků.

Veřejná správa potřebuje jiné kombinované ukazatele:

ZÁKONNOST

RYCHLOST

DOSTUPNOST

HOSPODÁRNOST

ROVNOST

SROZUMITELNOST

CHYBOVOST

MOŽNOST NÁPRAVY.

Maximalizace jediného kritéria může systém poškodit.

Například tlak pouze na rychlost může snížit kvalitu rozhodování.

18. Veřejná služba může být poskytována soukromě

Další důležité rozlišení:

Veřejná odpovědnost za určitou funkci neznamená, že ji musí vždy provozovat veřejná instituce.

Je možné rozlišit:

GARANCE

FINANCOVÁNÍ

REGULACE

PROVOZ

KONTROLA.

Provozovatelem může být v některých případech:

• stát,
• samospráva,
• veřejná organizace,
• soukromý subjekt,
• nezisková organizace.

Rozhodující je:

KDO ODPOVÍDÁ ZA VÝSLEDEK A STANDARD.

To je důležitější než samotná právní forma provozovatele.

19. Soukromý provoz nesmí rozpustit veřejnou odpovědnost

Pokud stát svěří výkon určité veřejné funkce externímu subjektu, nesmí vzniknout situace:

„TO NEDĚLÁME MY, TO DĚLÁ DODAVATEL.“

Z pohledu občana musí být jasné:

• kdo službu garantuje,
• kdo stanovuje standard,
• kdo kontroluje poskytovatele,
• kam se obrátit při problému.

Pracovní princip:

OUTSOURCING PROVOZU ≠ OUTSOURCING ODPOVĚDNOSTI.

20. Občan jako spolutvůrce služby

Existuje také třetí možnost mezi:

PASIVNÍM KLIENTEM

a

OBJEKTEM VEŘEJNÉ MOCI.

Občan může být zdrojem informací pro zlepšování služby.

Například může:

• upozornit na nesrozumitelný proces,
• hodnotit použitelnost formuláře,
• identifikovat opakující se bariéry,
• testovat nový digitální systém.

To neznamená, že veřejná politika má být řízena uživatelskými anketami.

Znamená to, že zkušenost uživatele je legitimní datový vstup.

21. Participace není zákaznický průzkum

Je však důležité nezaměňovat:

UŽIVATELSKOU ZPĚTNOU VAZBU

s

DEMOKRATICKOU PARTICIPACÍ.

První řeší například:

„Je formulář srozumitelný?“

Druhá může řešit:

„Má stát tuto službu vůbec poskytovat a v jakém rozsahu?“

To jsou odlišné otázky.

Technický design služby nemůže nahradit demokratické rozhodování o jejím smyslu.

22. Občan a veřejný zájem

Občan může legitimně prosazovat svůj vlastní zájem.

Veřejná instituce však musí často rozhodovat mezi:

• zájmem konkrétního člověka,
• právy jiných osob,
• širším veřejným zájmem.

Proto nelze aplikovat princip:

„Klient je středem všeho.“

Přesnější formulace je:

OBČAN JE STŘEDEM UŽIVATELSKÉHO DESIGNU SLUŽBY.

NENÍ JEDINÝM KRITÉRIEM VEŘEJNÉHO ROZHODOVÁNÍ.

23. Důstojnost platí vždy

I když občan není klientem v klasickém významu, má v každé roli nárok na důstojné zacházení.

Ať je:

• žadatelem,
• daňovým poplatníkem,
• kontrolovanou osobou,
• účastníkem přestupkového řízení,
• kritikem úřadu.

Standard profesionality se nemění podle toho, zda je jeho vztah k veřejné moci příjemný.

Pracovní princip:

SLUŠNOST A RESPEKT NEJSOU ODMĚNOU ZA SOUHLAS S VEŘEJNOU MOCÍ.

24. Stát musí umět říci ne

Kvalitní služba není služba, která každému vyhoví.

Stát musí umět říci:

NE

pokud:

• požadavek odporuje právu,
• zasahuje do práv jiné osoby,
• nesplňuje zákonné podmínky,
• veřejná instituce nemá potřebnou kompetenci.

Kvalitu lze poznat podle toho, zda dokáže říci:

NE → SROZUMITELNĚ → PŘEDVÍDATELNĚ → S ODŮVODNĚNÍM → S MOŽNOSTÍ OBRANY.

25. Test klientského přístupu

U veřejné služby lze položit několik otázek.

1. Jde skutečně o službu, nebo o autoritativní výkon veřejné moci?

2. Co lze převzít z uživatelsky orientovaného designu?

3. Která práva občana přesahují běžný zákaznický vztah?

4. Jak zajistit rovné zacházení?

5. Jak zabránit tomu, aby spokojenost nahrazovala zákonnost?

6. Kdo nese odpovědnost za výsledek?

7. Lze službu poskytovat externě, aniž by se ztratila veřejná odpovědnost?

8. Jak měřit zkušenost občana bez zkreslení?

Co by hypotézu zpochybnilo?

Pracovní hypotézou je, že veřejná správa může převzít užitečné principy zákaznického přístupu, aniž by občana redukovala na zákazníka.

Tuto hypotézu by zpochybnilo například zjištění, že:

• měření uživatelské zkušenosti vede úředníky k preferenci populárních výsledků před zákonnými,
• personalizace služeb oslabuje rovné zacházení,
• zákaznický jazyk vytváří nerealistická očekávání nároku na pozitivní výsledek,
• tlak na rychlost a pohodlí zhoršuje právní ochranu,
• outsourcing služeb rozostřuje veřejnou odpovědnost,
• uživatelský design se stává náhradou za skutečné kompetenční zjednodušení.

Proto je třeba oddělovat:

POHODLÍ

od

PRÁVA

a

SPOKOJENOST

od

KVALITY VEŘEJNÉ MOCI.

Otevřené otázky

• Je pojem „klient veřejné správy“ vhodný?
• Kdy je přesnější mluvit o občanovi, účastníkovi nebo uživateli služby?
• Které principy soukromých služeb má stát systematicky převzít?
• Které jsou s logikou veřejné moci neslučitelné?
• Jak měřit uživatelskou zkušenost bez zaměnění se spokojeností s výsledkem?
• Jak nastavit cíle zaměstnanců tak, aby rychlost nešla proti zákonnosti?
• Které veřejné služby lze poskytovat soukromými subjekty?
• Jak zachovat jasnou veřejnou odpovědnost při externím provozu?
• Jak využívat občanskou zpětnou vazbu při redesignu služeb?
• Kde končí uživatelský design a začíná demokratické rozhodování?
• Jak zabránit tomu, aby „proklientský stát“ podporoval očekávání veřejné moci bez osobní odpovědnosti?
• Jak naopak zabránit tomu, aby kritika klientského modelu omlouvala nepřívětivou veřejnou správu?

Vztah ke Státotvornosti

Rozlišení mezi občanem a klientem má význam také pro institucionální návrh státu.

Když se rozhoduje, kdo má vykonávat určitou veřejnou funkci, je třeba určit její povahu.

Je to především:

VÝKON VEŘEJNÉ MOCI?

GARANCE VEŘEJNÉ SLUŽBY?

ORGANIZACE SLUŽBY?

PROVOZ SLUŽBY?

Podle toho se mohou lišit instituce i způsob řízení.

Model 77 proto nemá automaticky předpokládat, že každá kompetence vyžaduje vlastní obvodní organizaci.

Například politická odpovědnost a garance mohou patřit zemskému obvodu, zatímco provoz může zajišťovat:

• obec,
• společná organizace více obvodů,
• profesionální veřejná instituce,
• externí poskytovatel.

Platí:

GARANCE ≠ PROVOZ.

Ale také:

PŘEVOD PROVOZU ≠ PŘEVOD KONEČNÉ ODPOVĚDNOSTI.

Z pohledu občana musí vždy zůstat zjistitelné:

KDO SLUŽBU GARANTUJE → KDO JI POSKYTUJE → KDO JI FINANCUJE → KDO JI KONTROLUJE → KAM SE OBRÁTIT PŘI PROBLÉMU.

Pracovní závěr

Občan není pouhý klient státu.

Jeho vztah k veřejné moci je širší.

Je současně:

NOSITELEM PRÁV

ADRESÁTEM POVINNOSTÍ

ZDROJEM DEMOKRATICKÉ LEGITIMITY

UŽIVATELEM VEŘEJNÝCH SLUŽEB

A ÚČASTNÍKEM VEŘEJNÉHO ŽIVOTA.

Veřejná správa si přesto může a má převzít některé principy kvalitních služeb:

SROZUMITELNOST → DOSTUPNOST → JEDNODUCHOST → ZPĚTNOU VAZBU → RESPEKT K ČASU ČLOVĚKA.

Nemůže však přijmout princip:

„ZÁKAZNÍK MÁ VŽDY PRAVDU.“

Správnější vztah je:

OBČAN MÁ VŽDY PRÁVO NA ZÁKONNÝ, PROFESIONÁLNÍ A SROZUMITELNÝ POSTUP.

Nemá vždy právo na výsledek, který si přeje.

Právě tím se kvalitní veřejná správa liší od běžné zákaznické služby.

A právě proto je vhodné používat jednoduchou zásadu:

STÁT MÁ BÝT UŽIVATELSKY PŘÍVĚTIVÝ, ALE NIKOLI ZÁKAZNICKY PODŘÍZENÝ.