Řízení a financování vzdělávacího systému

Kdo odpovídá za školu? Řízení a financování vzdělávání potřebuje jasnější odpovědnost

Když škola funguje dobře, málokdo přemýšlí o tom, kdo přesně za kterou její část odpovídá. Když ale nastane problém, systém se rychle ukáže v celé své složitosti. Za vzdělávací pravidla odpovídá stát. Školu může zřizovat obec nebo kraj. Ředitel řídí samotnou instituci. Česká školní inspekce kontroluje podmínky a kvalitu vzdělávání. Část nákladů přichází ze státního rozpočtu, jinou část zajišťuje zřizovatel.

Od roku 2026 se navíc významně změnilo financování regionálního školství: stát nadále financuje zejména pedagogickou práci a personální podpůrná opatření, zatímco odpovědnost za financování nepedagogické práce, většiny ostatních neinvestičních výdajů a části podpůrných činností přešla na zřizovatele. Současně bylo upraveno rozpočtové určení daní obcí a krajů. Takové rozdělení může být funkční.

Má ale jednu podmínku: občan, rodič, ředitel i učitel musí být schopni zjistit, kdo za konkrétní část systému skutečně odpovídá. Právě otázka odpovědnosti je možná důležitější než samotná otázka, zda má školství řídit více stát, obec nebo region.

Školství je silně decentralizované

Český vzdělávací systém patří mezi poměrně decentralizované.

Obce zajišťují především mateřské a základní školy, kraje zejména střední školství. Zřizovatelé jmenují ředitele, zajišťují část financování a mají významnou odpovědnost za provoz a infrastrukturu škol.

Samotné školy přitom mají podle OECD poměrně vysokou autonomii při práci se zdroji i vzdělávacím obsahem v rámci státem stanovených pravidel.

Decentralizace má řadu výhod.

Rozhodování může být blíže místním potřebám.

Obec zná vlastní území.

Ředitel zná vlastní školu.

Učitel zná vlastní třídu.

Problém ale vzniká tehdy, když se spolu s pravomocemi nerozdělí stejně jasně také odpovědnost, financování a odborná kapacita.

Pak může vzniknout systém, ve kterém má každý část pravomoci, ale nikdo nenese plnou odpovědnost za výsledek.

Jedna škola, několik odpovědných

Představme si například základní školu, která má dlouhodobý problém s kvalitou.

Kdo má zasáhnout?

Ředitel?

Zřizovatel?

Ministerstvo?

Česká školní inspekce?

A co když je problém v nedostatku odborných pracovníků, stavu budovy, skladbě žáků nebo nedostatečném řízení školy?

Každá z těchto příčin může mít jiného nositele odpovědnosti.

Samotná existence více institucí proto není problém.

Problém je nečitelnost jejich rolí.

U každé hlavní funkce bychom měli být schopni určit:

KDO ROZHODUJE → KDO FINANCUJE → KDO VYKONÁVÁ → KDO KONTROLUJE → KDO ODPOVÍDÁ ZA NÁPRAVU.

Pokud tuto větu neumíme dokončit, je kompetenční systém pravděpodobně příliš nejasný.

Stát má garantovat výsledek, ne řídit každou školu

Existují dobré důvody, proč vzdělávání potřebuje silnou celostátní garanci.

Dítě v malé obci má mít právo na kvalitní vzdělání stejně jako dítě ve velkém městě.

Základní kvalita vzdělávání proto nemůže být pouze otázkou finanční síly nebo politických priorit konkrétní obce.

Stát by měl garantovat zejména:

• základní vzdělávací cíle,
• minimální standard kvality,
• rovnoprávný přístup ke vzdělávání,
• kvalifikaci a základní pravidla práce pedagogických pracovníků,
• systém kontroly,
• financování funkcí, které mají být celostátně garantovány.

To ale neznamená, že ministerstvo musí rozhodovat o každém provozním detailu.

Celostátní garance a centrální řízení nejsou totéž.

Stát může stanovit výsledek, aniž by určoval každý krok cesty k němu.

Škola potřebuje prostor rozhodovat

Pokud má ředitel odpovídat za kvalitu školy, musí mít také možnost ovlivnit způsob jejího fungování.

Nemůže být odpovědný za výsledek, pokud podstatné části své práce nemůže změnit.

To je obecnější princip veřejné správy:

ODPOVĚDNOST BEZ PRAVOMOCI JE FORMÁLNÍ.

Stejně ale platí opak:

PRAVOMOC BEZ ODPOVĚDNOSTI JE RIZIKOVÁ.

Proto by autonomie školy měla být spojena s jasnými výsledkovými očekáváními, kvalitním vedením a nezávislou kontrolou.

OECD upozorňuje právě na napětí mezi poměrně vysokou autonomií českých škol a slabšími mechanismy odpovědnosti za vzdělávací kvalitu.

Odpovědí ale nemusí být více mikromanagementu.

Může jí být lepší zpětná vazba.

Ředitel má řídit vzdělávání, ne malý správní úřad

Ředitel školy se nachází ve zvláštní situaci.

Má být pedagogickým lídrem.

Současně je zaměstnavatelem, hospodářem, manažerem budovy a často také člověkem, který řeší veřejné zakázky, účetnictví, personální předpisy, ochranu dat, bezpečnost a množství dalších povinností.

OECD už ve svém hodnocení Česka upozornila, že administrativní zatížení vedení škol omezuje čas, který mohou ředitelé věnovat pedagogickému vedení; ve starším šetření TALIS označilo administrativní povinnosti za významný zdroj stresu více než 90 procent českých ředitelů oproti 68 procentům v průměru OECD.

Zde vzniká zásadní otázka:

Musí každá škola samostatně vykonávat všechny podpůrné činnosti?

Pravděpodobně ne.

Sdílená správa může být důležitější než slučování škol

Debata o efektivitě školské sítě často rychle sklouzne k otázce, které školy zavřít nebo sloučit.

Existuje ale i méně radikální cesta.

Školy mohou zůstat samostatnými vzdělávacími institucemi a přitom společně zajišťovat část administrativních a technických funkcí.

Například:

účetnictví, IT správu, personalistiku, správu budov, veřejné zakázky, právní podporu nebo část nákupů.

Právě současná metodika MŠMT po změně financování v roce 2026 výslovně připouští různé modely: nepedagogickou činnost mohou nadále vykonávat zaměstnanci školy, zaměstnanci zřizovatele, společná servisní organizace nebo externí poskytovatel. Ministerstvo zároveň upozorňuje na možnost sdílení účetnictví, IT, správy budov či nákupů mezi více školami.

To dobře odpovídá principu:

ŠKOLA MÁ BÝT BLÍZKO DÍTĚTI. ADMINISTRATIVA NEMUSÍ BÝT V KAŽDÉ ŠKOLE ZVLÁŠŤ.

Česká sídelní struktura vytváří zvláštní problém

Česko má mimořádně roztříštěnou obecní strukturu.

OECD ve své analýze uvádí 6 254 obcí s průměrně přibližně 1 710 obyvateli, zatímco průměrná velikost obce v zemích OECD uvedená ve stejném srovnání přesahuje deset tisíc obyvatel. Podle citovaných dat má velká většina českých obcí, které zřizují školy, pouze jednu školu.

To vytváří otázku odborné kapacity zřizovatele.

Starosta malé obce může být schopný člověk a dobře znát místní situaci.

Nemusí ale mít vlastní tým odborníků na školské právo, personalistiku, investice, hodnocení ředitele nebo strategické řízení vzdělávání.

To není selhání malé obce.

Je to problém rozsahu.

A právě zde je třeba rozlišovat:

MÍSTNÍ DEMOKRATICKÁ ODPOVĚDNOST

a

ODBORNÁ SPRÁVNÍ KAPACITA.

Nemusí být vždy organizovány na stejné úrovni.

Jednou z možností je sdílet odborné kapacity

OECD doporučuje v českém prostředí zvažovat silnější spolupráci obcí nebo větší správní celky při řízení škol.

To je jedna varianta, nikoli automaticky správná odpověď.

Existují i jiné možnosti.

Obce mohou vytvářet dobrovolné svazky.

Mohou společně nakupovat odborné služby.

Může existovat profesionální podpůrná struktura pro více zřizovatelů.

Některé agendy může poskytovat vyšší úroveň.

Teprve pokud se ukáže, že takové modely nestačí, má smysl uvažovat o zásadnější změně kompetencí.

Zde se uplatňuje test minimální reformy:

LZE PROBLÉM VYŘEŠIT SPOLUPRACÍ, ANIŽ BYCHOM MĚNILI CELOU MAPU ŠKOLSTVÍ?

Financování má následovat odpovědnost

Od roku 2026 došlo v českém regionálním školství k významné změně.

Stát nadále financuje zejména pedagogickou práci. Financování nepedagogické práce a velké části ostatních neinvestičních výdajů přešlo na zřizovatele a současně byly navýšeny jejich příjmy prostřednictvím rozpočtového určení daní.

Z hlediska odpovědnosti je důležitá obecnější otázka:

Má úroveň, která rozhoduje o výdaji, také nést odpovědnost za jeho financování?

Pokud jednu úroveň necháme rozhodovat a druhou pouze platit, mohou vznikat špatně nastavené motivace.

Stejně problematické je ale převést odpovědnost bez dostatečného příjmu.

Proto platí:

KOMPETENCE → NÁKLAD → STABILNÍ PŘÍJEM → ODPOVĚDNOST.

Ne pouze přesun výdajové položky.

Peníze nemají být jen historickým nárokem

Školské financování musí zohledňovat stabilitu.

Škola nemůže každý rok nevědět, zda bude schopna pokračovat ve své práci.

Současně ale systém nemůže garantovat každé historicky vzniklé kapacitě stejné financování bez ohledu na počet žáků, místní podmínky nebo výsledky.

To vytváří obtížnou rovnováhu.

Příliš mechanické financování podle počtu žáků může poškodit malé školy, které jsou nutné pro dostupnost vzdělávání.

Příliš silná ochrana existujících kapacit zase může dlouhodobě financovat síť, která už neodpovídá demografii.

Proto je vhodné rozlišovat:

ZÁKLADNÍ NÁROK

OBJEKTIVNĚ VYŠŠÍ NÁKLAD

a

NEEFEKTIVITU.

Nejsou to stejné věci.

Malá škola není automaticky nehospodárná

Malá venkovská škola bude mít často vyšší náklady na jednoho žáka než velká městská škola.

Z toho ještě nevyplývá, že je neefektivní.

Pokud je nejbližší alternativa daleko a její zrušení by znamenalo dlouhé dojíždění malých dětí, může vyšší jednotkový náklad představovat cenu za dostupnost služby.

Stejně jako u zdravotnictví nebo dopravy nemůže být jediným kritériem:

KOLIK STOJÍ JEDEN ŽÁK?

Musíme se také ptát:

CO BY STÁLA REÁLNÁ ALTERNATIVA?

A:

JAKÝ VEŘEJNÝ VÝSLEDEK ZA VYŠŠÍ NÁKLAD ZÍSKÁVÁME?

Teprve pak lze mluvit o hospodárnosti.

Ale každou školu nelze chránit navždy

Opačný extrém by byl stejně problematický.

Škola není veřejnou službou jen proto, že historicky existuje.

Pokud počet žáků dlouhodobě klesne natolik, že škola nedokáže poskytovat kvalitní výuku, nabídnout potřebné odborné kapacity nebo hospodařit v přiměřeném rámci, je legitimní diskutovat o změně.

Může jít o:

spolupráci škol, společné vedení, sdílení některých ročníků, vytvoření svazkové školy nebo v krajním případě sloučení.

Rozhodnutí by ale nemělo vzniknout jen z tabulky nákladů.

Musí zahrnovat kvalitu, dostupnost, demografický vývoj, dopravní podmínky a transformační náklady.

Financování musí počítat s rozdílnou potřebou

Dvě školy se stejným počtem žáků nemusí mít stejné náklady na dosažení stejného vzdělávacího výsledku.

Jedna může pracovat s dětmi ze stabilního prostředí, s vysokou podporou rodin.

Druhá může mít vysoký podíl žáků, kteří potřebují dodatečnou podporu.

Pokud obě dostanou úplně stejné prostředky, výsledkem nemusí být rovnost.

Může to být pouze stejné financování rozdílných potřeb.

OECD proto doporučuje v českém prostředí více cílit podporu na školy s vysokým podílem znevýhodněných žáků.

Princip může být:

STEJNÝ STANDARD NEMUSÍ ZNAMENAT STEJNÝ NÁKLAD.

To je důležité i pro odpovědný stát.

Solidarita má vyrovnávat objektivní rozdíly.

Nemá ale automaticky zakrývat špatné řízení.

Potřebujeme odlišit potřebu od neefektivity

Pokud škola potřebuje více peněz, musíme se ptát proč.

Kvůli sociální skladbě žáků?

Dopravní dostupnosti?

Velikosti školy?

Speciálním vzdělávacím potřebám?

Technickému oboru?

Nebo proto, že špatně hospodaří?

Právě zde se hodí obecnější princip fiskálního vyrovnávání:

OBJEKTIVNÍ POTŘEBA − STANDARDIZOVANÁ KAPACITA = POTŘEBA DODATEČNÉ PODPORY.

Přesná metodika by ve školství musela být teprve vytvořena a ověřena.

Směr je ale důležitý.

Dodatečné peníze by měly mít vysvětlitelný důvod.

Více peněz nemůže být jediným cílem

Podle OECD pochází přes 90 procent financování českého primárního, sekundárního a postsekundárního neterciárního vzdělávání z veřejných zdrojů, což je podobný podíl jako v průměru OECD. OECD zároveň uvádí, že výdaje na jednoho studenta v Česku v reálném vyjádření v předchozích letech rostly.

Debata proto nemůže skončit otázkou:

Kolik procent HDP má školství dostávat?

Objem prostředků je důležitý.

Ale bez další otázky je číslo neúplné:

Co chceme za dodatečné prostředky změnit?

Více učitelů?

Menší administrativu?

Podporu problémových škol?

Vyšší dostupnost psychologů?

Modernizaci odborné výuky?

Lepší vedení škol?

Veřejná investice potřebuje popsaný účel.

Projektové peníze mají své místo, ale nemají financovat běžný život školy

Dotace a projekty mohou být užitečné pro změnu.

Například pro:

pilotní program, inovaci, nové vybavení nebo ověření určitého přístupu.

Problém vzniká tehdy, když se z projektů financují činnosti, které škola potřebuje trvale.

Pak se ředitel může ocitnout v situaci, kdy musí opakovaně soutěžit o peníze na něco, co má být běžnou součástí veřejné služby.

Obecný princip by proto měl znít:

TRVALÁ KOMPETENCE → STABILNÍ FINANCOVÁNÍ.

DOČASNÁ INOVACE → MŮŽE BÝT PROJEKTOVÁ.

Projekt nemá nahrazovat rozpočet.

Kvalitní škola potřebuje víceletý horizont

Vzdělávání je dlouhodobá služba.

Přijetí nového učitele, rekonstrukce budovy, otevření odborného programu nebo změna kapacity školy mají důsledky na několik let.

Přesto veřejné rozpočty často pracují především v ročních cyklech.

Určitá nejistota je nevyhnutelná.

Ale čím předvídatelnější jsou základní pravidla financování, tím lépe může škola plánovat.

Stabilita neznamená garanci stejné částky navždy.

Znamená možnost přibližně vědět, podle čeho bude budoucí financování určováno.

Autonomie potřebuje data

Pokud necháme školy a zřizovatele více rozhodovat, stát potřebuje kvalitnější informace o výsledcích.

Ne proto, aby mohl každou školu mikromanagovat.

Ale aby poznal, kde systém funguje a kde se dlouhodobě objevuje problém.

Potřebujeme sledovat například:

pokrok žáků, předčasné odchody ze vzdělávání, personální stabilitu, dostupnost odborné podpory, přechody mezi stupni vzdělávání nebo dlouhodobé rozdíly mezi školami.

Data musí být interpretována v kontextu.

Škola pracující ve složitých podmínkách nemůže být automaticky označena za špatnou pouze proto, že má nižší absolutní výsledek.

Stejně tak škola s výbornými výsledky nemusí být automaticky mimořádně kvalitní, pokud její žáci přicházejí už s velmi silnými předpoklady.

Kontrola má vést k nápravě

Smyslem inspekce nemá být pouze vytvoření zprávy.

Pokud je zjištěn závažný problém, musí následovat další kroky.

Například:

ZJIŠTĚNÍ → ODPOVĚĎ ŠKOLY → PLÁN NÁPRAVY → PODPORA → TERMÍN → OPAKOVANÉ OVĚŘENÍ.

To je důležité zejména u škol, kde problém trvá mnoho let.

Systém, který dokáže problém popsat, ale neumí zajistit změnu, není dostatečně odpovědný.

Současně musí existovat rozlišení mezi školou, která nefunguje kvůli slabému vedení, a školou, která potřebuje pomoc kvůli mimořádně obtížným podmínkám.

Kontrola a podpora se nemají vylučovat.

Zřizovatel musí umět hodnotit ředitele

Jednou z nejvýznamnějších kompetencí zřizovatele je práce s vedením školy.

Pokud má zřizovatel jmenovat ředitele a nést část odpovědnosti za fungování školy, musí být schopen jeho práci odborně posuzovat.

To může být pro malého zřizovatele obtížné.

Proto by mohlo být vhodné vytvářet odbornou podporu pro:

výběr ředitelů, pravidelné hodnocení jejich práce, strategické plánování školy a řešení krizových situací.

Ne proto, aby obec o svou pravomoc přišla.

Ale aby ji dokázala vykonávat profesionálně.

DEMOKRATICKÁ ODPOVĚDNOST POTŘEBUJE ODBORNOU KAPACITU.

Rodič potřebuje vědět, za kým jít

Z pohledu rodiče jsou všechny předchozí konstrukce podružné, pokud neumí odpovědět na jednoduchou otázku:

Kam se mám obrátit?

Při problému s konkrétní výukou pravděpodobně na školu.

Při problému s jejím vedením na ředitele nebo zřizovatele podle povahy věci.

Při systémovém problému kvality může hrát roli Česká školní inspekce.

Při kapacitě škol a budov zřizovatel.

Systém by měl být schopen tyto cesty občanovi jednoduše ukázat.

Neměl by vyžadovat, aby rodič nejprve vystudoval organizační strukturu českého školství.

To je stejný princip jako u celého odpovědného státu:

OBČAN VYCHÁZÍ Z PROBLÉMU, NIKOLI Z ORGANIGRAMU.

Digitalizace má administrativu odstranit, ne jen přesunout na obrazovku

Školství vytváří velké množství dat.

Pokud jednou existují v informačním systému státu, neměla by je škola opakovaně ručně vykazovat do jiných systémů bez jasného důvodu.

Digitalizace může výrazně snížit administrativní práci.

Ale pouze tehdy, když se nejprve zjednoduší samotný proces.

Převést deset formulářů do deseti elektronických formulářů není zásadní reforma.

Proto i zde platí:

NEJPRVE ZJEDNODUŠIT → POTOM PROPOJIT DATA → POTOM DIGITALIZOVAT.

Technologie nemá pouze urychlit byrokracii.

Má umožnit část byrokracie odstranit.

Mapa školství nemusí být totožná s politickou mapou

Pokud některé odborné služby potřebují větší území, není nutné kvůli nim měnit celý systém samosprávy.

Například specializovaný tým podporující několik desítek škol nemusí kopírovat hranice každé obce.

Stejně tak odborné vzdělávání, poradenské služby nebo některá centra podpory mohou mít vlastní funkční spádová území.

To je důležité i pro Model 77.

Případná budoucí změna územní samosprávy automaticky neznamená, že každá veřejná služba musí překreslit svou mapu podle stejných hranic.

Platí:

FUNKCE NEJDŘÍVE → ÚZEMÍ POTOM.

Ne obráceně.

Co by naši hypotézu zpochybnilo?

Pracovní hypotéza říká, že vzdělávací systém může být kvalitnější, pokud se jasněji oddělí celostátní garance, místní odpovědnost, profesionální řízení školy a sdílené odborné kapacity.

Tuto představu je ale nutné testovat.

Co když sdílené administrativní služby ve skutečnosti vytvoří další organizační mezičlánek a zvýší náklady?

Co když větší autonomie zřizovatelů prohloubí rozdíly mezi bohatšími a chudšími územími?

Co když větší autonomie škol povede k rozdílům v kvalitě, které stát nedokáže včas zachytit?

Co když centralizace některých podpůrných funkcí oddálí rozhodování od školy natolik, že bude pomalejší?

Co když slučování správních kapacit nakonec přejde ve slučování škol i tam, kde to vzdělávací důvody nevyžadují?

A co když rozdělení financování mezi stát a zřizovatele vytvoří nové spory o to, kdo má konkrétní náklad nést?

To jsou reálná rizika.

Proto by případné změny měly být nejprve testovány, vyhodnocovány a porovnávány s jednoduššími alternativami.

Pracovní závěr

Dobré školství nepotřebuje jednu instituci, která bude rozhodovat o všem.

Potřebuje systém, ve kterém jsou jednotlivé role srozumitelné.

Stát má garantovat základní kvalitu a rovný přístup.

Zřizovatel má vytvářet podmínky pro fungování sítě a nést odpovědnost za oblasti, o kterých skutečně rozhoduje.

Ředitel má mít dostatečnou pravomoc řídit školu a odpovídat za její kvalitu.

Učitel potřebuje profesionální prostor pro výuku.

Kontrolní systém musí umět problém nejen zjistit, ale také ověřit jeho nápravu.

A financování má následovat skutečné kompetence a objektivní potřeby.

Celý vztah lze shrnout:

GARANCE → KOMPETENCE → ODPOVĚDNOST → FINANCOVÁNÍ → AUTONOMIE → KONTROLA → NÁPRAVA.

Cílem není vytvořit školství s nejmenším počtem institucí.

Ani systém s největším množstvím centrálních pravidel.

Cílem je vzdělávací systém, ve kterém každý ví, za co odpovídá, má k tomu potřebné prostředky a jeho výsledky lze ověřit.

Protože rodiče ani děti nepotřebují znát celý mechanismus financování českého školství.

Potřebují především vědět, že když škola potřebuje pomoc nebo nefunguje dobře, existuje někdo, kdo má pravomoc, prostředky a odpovědnost situaci skutečně řešit.