Deklarace odpovědného státu: jak hledat jednodušší, srozumitelnější a odpovědnější správu země

Český stát nevznikl podle jednoho plánu. Je výsledkem historického vývoje, postupných reforem, nových institucí, novel zákonů, změn územního uspořádání i reakcí na problémy, které bylo třeba řešit v konkrétní době. Takový vývoj je přirozený. Zároveň ale může postupně vytvářet systém, ve kterém přibývají instituce, kompetence se překrývají a pro občana je stále obtížnější zjistit, kdo za konkrétní veřejnou funkci skutečně odpovídá. Právě touto otázkou se zabývá projekt Deklarace odpovědného státu.

Není politickým programem ani hotovým návrhem nové podoby České republiky. Je koncipován jako otevřená analytická studie, která chce jednotlivé možnosti uspořádání státu porovnávat podle dat, právního rámce, zahraničních i historických zkušeností, nákladů, rizik a realistických alternativ. Jeho cílem není dokázat předem zvolenou odpověď. Smyslem je položit jednodušší otázku: LZE ČESKÝ STÁT USPOŘÁDAT TAK, ABY BYLO JASNĚJŠÍ, KDO ROZHODUJE, KDO ODPOVÍDÁ, KDO PLATÍ A KDO KONTROLUJE?

Nejdříve funkce, teprve potom instituce

Veřejné debaty o reformě státu často začínají institucemi. Má být více krajů? Méně krajů? Mají se obnovit okresy? Mají se posílit obce s rozšířenou působností? Má vzniknout nová regionální struktura?

Deklarace odpovědného státu se snaží postup obrátit. Nejdříve je třeba určit, jakou veřejnou funkci má stát zajistit. Potom lze rozhodovat, jaká kompetence je k tomu potřebná, která úroveň ji má nést, jaká instituce ji má vykonávat, jak bude financována a kontrolována. Teprve nakonec vzniká otázka území a případných hranic. To je důležité právě proto, aby se reforma nestala hledáním problémů pro předem nakreslenou mapu. Instituce totiž nemá být důvodem pro existenci kompetence. Má to být naopak. Pokud určitá veřejná funkce nevyžaduje novou instituci, neměla by instituce vzniknout jen proto, že zapadá do organizačního modelu.

Odpovědnost musí být dohledatelná

Jedním z hlavních problémů složitých správních systémů je rozptýlená odpovědnost. Jedna instituce rozhoduje, druhá financuje, třetí provozuje službu, další provádí kontrolu a občan často neví, na koho se obrátit, když systém nefunguje. Projekt proto pracuje s principem:

JEDNA KOMPETENCE → JEDNA HLAVNÍ ODPOVĚDNOST.

Spolupráce více institucí samozřejmě může být nutná. Vždy ale musí být možné zjistit, kdo je hlavním nositelem odpovědnosti vůči občanovi. Stejná logika se týká financování. Pokud určité úrovni státu svěříme trvalou kompetenci, musí mít také stabilní prostředky pro její výkon. Kompetence bez financování vytváří závislost na dotacích, nejasné odpovědnosti a možnost přenášet vinu mezi jednotlivými úrovněmi. Proto projekt vychází z jednoduchého pravidla: FINANCOVÁNÍ NÁSLEDUJE KOMPETENCI. A spolu s ním: MAJETEK NÁSLEDUJE KOMPETENCI.

Subsidiarita neznamená přesun všeho dolů

Dalším pracovním principem je subsidiarita. Každá veřejná pravomoc má být vykonávána na nejnižší úrovni, která ji dokáže vykonávat účinně, hospodárně a bezpečně. To ale neznamená automatickou decentralizaci. Některé kompetence může být vhodné přesunout blíže občanovi. Jiné potřebují velkou odbornou kapacitu, jednotná pravidla nebo celostátní koordinaci. Proto není cílem dostat co nejvíce pravomocí co nejníže. Cílem je najít správnou úroveň pro konkrétní veřejnou funkci.

Stejný princip platí pro odborné kapacity. Politická odpovědnost může být decentralizovaná, ale specializované služby, informační systémy nebo odborné týmy mohou být společné pro více území. Decentralizace proto nemá znamenat vytvoření mnoha malých kopií dnešního státu.

Model 77 je hypotéza, ne cíl

Součástí projektu je pracovní koncept označovaný jako Model 77. Ten vychází z hierarchie:

OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → STÁT.

Zemský obvod představuje pracovní úvahu o jedné samosprávné úrovni mezi obcí a státem. Číslo 77 ale není předem stanoveným výsledkem. Projekt výslovně počítá s tím, že data mohou ukázat jiný počet jednotek — nebo také to, že samotná koncepce není vhodná. Zásada proto zní: NEHLEDÁME 77 OBVODŮ. HLEDÁME FUNKČNÍ OBVODY A ZJIŠŤUJEME, KOLIK JICH JE. Ještě důležitější je možnost dojít k závěru, že je vhodnější jiná varianta. Projekt nemá hledat důkazy pro vlastní návrh. Má hledat nejlepší řešení problému, i kdyby tím původní návrh vyvrátil.

Nejprve zkusit menší reformu

Velké reformy mohou být politicky atraktivní. Jsou viditelné. Vytvářejí nové mapy, instituce a názvy. Zároveň jsou nákladné a rizikové. Proto Deklarace odpovědného státu používá test minimální potřebné reformy. Nejdříve je třeba zjistit, zda problém nelze vyřešit změnou procesu. Pokud ne, zda jej lze vyřešit jasnějším rozdělením kompetencí bez změny mapy. Další možností je spolupráce existujících institucí. Teprve pokud tyto cesty nestačí, má smysl uvažovat o institucionální nebo územní reformě. To je významná pojistka proti reformě pro reformu. Nová instituce má vzniknout jen tehdy, pokud řeší problém, který nelze rozumně vyřešit jednodušším způsobem.

Simplifikace před digitalizací

Stejný přístup se týká digitalizace. Elektronický stát nemusí být automaticky jednodušší stát. Pokud se složitý proces pouze převede do digitálního formuláře, problém zůstává. Jen se přesune na obrazovku. Projekt proto pracuje se zásadou:

NEJPRVE ZJEDNODUŠIT → POTOM DIGITALIZOVAT.

Digitální systém nemá skrývat kompetenční chaos elegantním uživatelským rozhraním. Občan by měl vycházet ze své životní situace nebo problému, nikoli z nutnosti znát organizační strukturu veřejné správy. To může znamenat například veřejnou kompetenční mapu, přehledné rozpočty, auditní stopu rozhodnutí nebo snadno dostupnou informaci o tom, kdo za konkrétní službu odpovídá. Technologie má zjednodušení podporovat. Nemá být náhradou za něj.

Veřejné peníze potřebují kontrolu a nápravu

Odpovědnost bez kontroly je neúplná. Proto projekt pracuje s řetězcem:

PRAVOMOC → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → NÁPRAVA.

Rozlišuje politickou kontrolu voličem, správní a finanční kontrolu, nezávislou externí kontrolu, soudní přezkum a veřejnou kontrolu. Veřejné peníze přitom nemají mít oblast, která by zůstávala bez nezávislé externí kontroly. Samotné kontrolní zjištění ale nestačí. Pokud audit nebo jiná kontrola zjistí problém, musí následovat odpověď, nápravné opatření, termín a ověření, zda byla náprava skutečně provedena. Kontrola bez následku se snadno stane administrativním rituálem.

Mapa není hlavním výsledkem

Model 77 může na první pohled působit především jako projekt územní reformy. To by ale bylo nepřesné. Samotná mapa není cílem. Výsledkem má být systém, ve kterém občan dokáže jednoduše zjistit, kdo rozhoduje, za co odpovídá, z čeho je daná funkce financována, kdo ji kontroluje a kam se lze obrátit při problému. Pokud lze tohoto výsledku dosáhnout bez změny územního uspořádání, musí být taková varianta brána vážně. Stejně tak politická mapa nemusí být univerzální mapou všech veřejných služeb. Zdravotnictví, soudnictví, doprava nebo jiné odborné služby mohou mít jiné funkční potřeby než politická samospráva. Jednota státu nevyžaduje, aby každá instituce používala stejné hranice.

Reforma musí počítat také s přechodem

Velké institucionální návrhy bývají často popsány ve své cílové podobě. Mnohem méně pozornosti se věnuje otázce, jak se do cílového stavu skutečně dostat. Deklarace odpovědného státu proto chápe transformaci jako součást samotného návrhu. Přesun kompetence znamená řešit také majetek, pohledávky, závazky, zaměstnance, rozpočty, smlouvy, data, informační systémy, probíhající správní řízení a kontrolní mechanismy. Zrušení instituce totiž není totéž jako zrušení její veřejné funkce. Nový nositel musí být připraven službu převzít dříve, než původní instituce přestane fungovat.

Zásadní měřítko je přitom velmi praktické: OBČAN NESMÍ POCÍTIT REFORMU JAKO VÝPADEK STÁTU.

Projekt musí hledat také důvody, proč by nemusel fungovat

Každý reformní návrh má tendenci soustředit se na své přínosy. Deklarace odpovědného státu se snaží systematicky dělat i opak.

Mezi rizika Modelu 77 řadí například příliš mnoho politických institucí, nedostatek odborníků, fiskální neudržitelnost, regionální nerovnosti, klientelismus, kompetenční překryvy, institucionální bobtnání, transformační náklady, selhání informačních systémů nebo prostý fakt, že občan nakonec žádný praktický přínos nepocítí. Základní výzkumná otázka proto není jen: Jak by návrh mohl fungovat? Stejně důležitá je: Co by nás přesvědčilo, že fungovat nebude? Návrh, který nelze vyvrátit žádnými daty, není příliš užitečnou analytickou hypotézou.

Nejen proti dnešnímu stavu

Dalším důležitým pravidlem je způsob porovnávání. Bylo by snadné vzít současný systém, zdůraznit jeho slabá místa a vedle něj postavit ideální verzi nového modelu. Takové srovnání by ale nebylo férové. Model 77 proto musí být porovnáván také s reformovanými kraji, posílenými ORP, meziobecní spoluprací, silnějšími svazky obcí, jiným počtem regionálních jednotek, asymetrickým modelem nebo reformou kompetencí bez rozsáhlé změny politické mapy. Nejde tedy o soutěž: DNEŠNÍ PROBLÉMOVÝ STAV VERSUS IDEÁLNÍ MODEL 77. Je třeba porovnávat nejlepší realistické verze jednotlivých variant. Teprve pak má srovnání skutečnou hodnotu.

Občan jako konečný test

Celý projekt se nakonec vrací k občanovi. Není rozhodující, zda organizační schéma působí elegantně nebo zda nová mapa vypadá logicky. Rozhodující je, zda systém dokáže veřejné funkce poskytovat účinněji, srozumitelněji a odpovědněji. Občan nemá nést důsledky institucionálního chaosu veřejné správy. Má být schopen zjistit, kdo má jeho problém řešit, kdo za výsledek odpovídá, kde hledat informace a jak se bránit, pokud veřejná moc selže. To je mnohem náročnější požadavek než pouhé překreslení hranic. A právě proto může být užitečnější.

Otevřený projekt, nikoli hotová odpověď

Deklarace odpovědného státu proto nemá být dokumentem, který nejprve vyhlásí výsledek a následně pro něj hledá argumenty. Její ambicí je opačný postup. Položit otázku. Popsat současný stav. Najít problém. Získat data. Stanovit kritéria. Porovnat varianty. Popsat argumenty pro i proti, dopady, rizika a transformační náklady. A teprve potom formulovat pracovní závěr. Každý významný návrh má být falsifikovatelný, porovnatelný a změnitelný. To platí i pro Model 77. Pokud data ukážou, že jiný počet územních jednotek je funkčnější, musí se změnit číslo. Pokud ukážou, že jiná institucionální varianta je vhodnější, musí se změnit model. A pokud se ukáže, že významnou část problémů lze vyřešit bez rozsáhlé územní reformy, musí být připravena i možnost takový závěr přijmout.

Odpovědný stát není největší ani nejmenší stát

Smyslem projektu není hledat stát co největší ani co nejmenší. Stejně tak není cílem centralizovat nebo decentralizovat za každou cenu. Odpovědný stát lze spíše chápat jako stát, který dokáže vysvětlit, proč určitou funkci vykonává, proč ji vykonává právě daná úroveň, kolik její výkon stojí, kdo za ni odpovídá a kdo kontroluje výsledek. Stát, který dokáže své procesy zjednodušovat místo jejich nekonečného vrstvení. Stát, který používá technologie jako nástroj, nikoli jako náhradu reformy. A stát, který připouští, že některé jeho vlastní instituce, pravidla nebo hranice mohou být změněny, pokud se prokáže lepší řešení. V tom spočívá základní smysl Deklarace odpovědného státu. Ne v hledání dokonalého organizačního schématu, ale v hledání systému, ve kterém je veřejná moc srozumitelná, přiřaditelná, financovatelná, kontrolovatelná a schopná nápravy. A především systému, ve kterém občan nemusí znát celý stát, aby dokázal zjistit, kdo mu má odpovědět.