Když pravidla přestanou chránit: složitost zákonů jako problém státu

Zákony a pravidla vznikají zpravidla z dobrého důvodu. Mají chránit člověka, bezpečnost, majetek, životní prostředí, hospodářskou soutěž nebo fungování veřejných institucí. Problém nastává ve chvíli, kdy se kolem původně pochopitelného cíle postupně vytvoří tak složitý systém povinností, výjimek, formulářů, metodik a navazujících předpisů, že běžný člověk přestane být schopen poznat, co se po něm vlastně chce. V takovém okamžiku už složitost není pouze nepohodlím. Může se stát problémem právního státu. Pravidlo, kterému lidé nerozumějí, se obtížně dodržuje. Pravidlo, jehož skutečný obsah dokáže zjistit až odborník, vytváří nerovnost mezi těmi, kteří mají dostatek času, peněz a znalostí, a těmi, kteří je nemají. A systém s množstvím výjimek a překrývajících se požadavků může paradoxně vytvořit větší prostor pro hledání mezer než stručnější a jednoznačnější pravidlo. Smyslem reformy proto nemá být prosté rušení regulace. Má jím být simplifikace: zachovat potřebnou ochranu, ale odstranit všechno, co pro její dosažení není nezbytné.

Každé nové pravidlo začíná rozumně. Problém vzniká jejich vršením

Regulace obvykle nevzniká najednou. Přijme se základní pravidlo. Později se objeví problém, který vyvolá novelu. Následuje výjimka. Potom výjimka z výjimky, doplňující vyhláška, nový formulář, metodické doporučení nebo další oznamovací povinnost. Každý jednotlivý krok může mít vlastní logické zdůvodnění. Výsledný systém však může být složitější, než by kdokoli navrhl, kdyby jej vytvářel od začátku. Právě to je jeden z důvodů, proč nestačí posuzovat pouze nové zákony. Je třeba pravidelně kontrolovat také již existující soubor regulace.

OECD v roce 2026 zdůraznila tzv. přístup „justification first“: žádný administrativní krok, informační povinnost nebo regulační procedura by neměla existovat bez konkrétního odůvodnění a existující procesy mají být opakovaně prověřovány, zda stále skutečně podporují veřejný cíl a zda neexistuje lehčí způsob, jak jej dosáhnout. To je velmi dobré pravidlo také pro domácí reformu:

Nestačí se ptát, proč máme něco zrušit. U každé povinnosti bychom měli být schopni odpovědět také na otázku, proč ji stále máme.

Složitost nejvíce dopadá na člověka, který chce pravidla dodržovat

Nepřehledná regulace má zvláštní vlastnost. Často více zatěžuje člověka, který se snaží postupovat správně. Musí zjistit, co se na něj vztahuje. Najít formulář. Rozpoznat příslušný úřad. Zkontrolovat výjimky. Hlídá termíny a někdy potřebuje odbornou pomoc jen proto, aby zjistil, jak splnit povinnost, jejímuž věcnému smyslu by jinak snadno rozuměl. Velká organizace si může najmout právníky, účetní, compliance specialisty nebo poradce. Jednotlivec, živnostník, malá firma nebo malá obec mají takové možnosti podstatně omezenější.

Nejde pouze o teoretický problém. OECD ve své aktuální analýze českého podnikatelského prostředí uvádí, že podle průzkumu Eurobarometru z roku 2024 označilo 72 % českých firem složitost administrativních postupů za překážku podnikání a 60 % firem poukazovalo na problém rychle se měnící legislativy a politik. Složitost tedy sama může vytvářet ekonomickou nerovnost. Ne mezi tím, kdo pravidla respektuje, a tím, kdo je odmítá, ale mezi tím, kdo si dokáže zaplatit orientaci v systému, a tím, kdo se v něm musí orientovat sám.

Když ochrana vytváří prostor pro obcházení

Čím složitější je pravidlo, tím více vzniká hraničních situací. A s každou další výjimkou roste potřeba rozhodovat, kdo ještě pod výjimku patří a kdo už ne. To může mít několik důsledků. Poctivý účastník může raději splnit více povinností, než je skutečně nutné, protože nechce riskovat postih. Jiný účastník může naopak investovat značné prostředky do hledání interpretace, která mu umožní formálně dodržet text pravidla a současně obejít jeho účel. Složitost tedy nemusí chránit proti nepoctivému jednání. Za určitých podmínek mu může vytvořit nové příležitosti. Ne proto, že by složitý zákon automaticky způsoboval korupci nebo podvody. Ale protože nepřehledný systém může poskytovat více prostoru pro rozdílné výklady, selektivní používání pravidel a účelové hledání mezer. Jednoduché pravidlo může být někdy přísnější právě tím, že je jednoznačné.

Příliš mnoho pravidel oslabuje vymahatelnost těch důležitých

Stát nemá neomezenou kontrolní kapacitu. Každou novou povinnost je třeba kontrolovat, evidovat, vyhodnocovat a případně vymáhat. Pokud vznikne obrovské množství dílčích požadavků, může paradoxně klesnout schopnost státu důsledně kontrolovat ty skutečně důležité. Vzniká systém, v němž existuje mnoho pravidel na papíře, ale jejich faktická vymahatelnost je nerovnoměrná. To je problém i pro důvěru.

Pokud občan vidí, že drobná administrativní chyba může být snadno sankcionována, zatímco závažnější obcházení smyslu regulace zůstává bez následku, může systém vnímat jako nespravedlivý. Smyslem dobrého práva proto nemá být maximalizovat počet povinností. Má soustředit pozornost na povinnosti, které jsou skutečně důležité.

Simplifikace není deregulace

Toto rozlišení je zásadní. Zjednodušení pravidel neznamená automaticky jejich oslabení. Někdy může být výsledkem dokonce účinnější regulace. Představme si předpis s deseti povinnostmi, z nichž čtyři přinášejí skutečnou ochranu, tři pouze opakují informace dostupné jinde a tři mají zanedbatelný význam. Odstranění šesti zbytečných povinností nemusí snížit ochranu. Může naopak umožnit občanovi i kontrolnímu orgánu soustředit pozornost na čtyři pravidla, která opravdu rozhodují. Dobrá simplifikace proto nestaví otázku: Kolik předpisů dokážeme zrušit?, ale ptá se: Jaký veřejný zájem chráníme a jaká je nejjednodušší účinná cesta k jeho ochraně? To je kvalitativně jiný přístup.

Nejdříve problém, potom zákon

Jedním ze základních principů odpovědného státu by mělo být, že legislativa není automatickou odpovědí na každý veřejný problém. Nejprve je nutné určit, co přesně nefunguje. Poté zkoumat příčinu. A teprve následně vybírat nástroj. Někdy bude řešením zákon. Jindy lepší vymáhání již existujícího zákona. Jindy sdílení informací mezi institucemi, změna správního procesu, kvalitnější metodika, lepší komunikace nebo odstranění překážky, kterou veřejná správa sama vytvořila.

Současná česká Legislativní pravidla vlády již vycházejí z principu, že přípravě právního předpisu má předcházet analýza současného právního a skutkového stavu a posouzení nezbytnosti změny. Přehled dopadů má zahrnovat také alternativní řešení a důsledky nepřijetí nové právní úpravy. To je správný směr. Problém však není pouze v pravidlech pro tvorbu legislativy. Rozhodující je, zda se tento způsob uvažování skutečně stane běžnou součástí veřejné správy.

Několik statistických čísel

• 72 % českých podniků považuje složitost administrativních postupů za významnou překážku podnikání, zatímco průměr OECD je 66 %. To je velmi dobře použitelná statistika přímo k tezi článku: problém není jen množství regulace, ale její praktická použitelnost.
• Česko má přitom poměrně dobře vybudovaný systém posuzování dopadů nové regulace: v OECD indexu RIA dosáhlo v roce 2024 2,7 bodu ze 4, zatímco průměr OECD byl 2,3. To vytváří zajímavý kontrast: proces tvorby nových předpisů je relativně dobře institucionalizovaný, přesto firmy vnímají administrativní složitost nadprůměrně silně.
• Slabší stránkou je následné hodnocení toho, zda zákony po zavedení skutečně fungují. OECD už dříve řadila Česko přibližně na 23. místo mezi zeměmi OECD v ex-post hodnocení regulace. Od 1. ledna 2025 se pravidla změnila a u zákonů, které prošly RIA, má být ex-post hodnocení podle závazné šablony provedeno nejpozději do pěti let.

To dohromady vytváří podle mě výbornou novinovou pointu:

Česko není zemí bez pravidel pro tvorbu pravidel. Paradoxem je, že přes relativně dobře hodnocený systém posuzování nové regulace považuje 72 % českých firem administrativní složitost za významnou překážku. Slabším místem zůstává zejména systematické ověřování, zda už přijatá pravidla po letech stále dávají smysl.

Před novou povinností musí přijít test nezbytnosti

Každá nová regulace by měla začít několika jednoduchými otázkami. Co konkrétně chceme chránit? Jak velký problém skutečně existuje? Proč jej nedokáže vyřešit současné pravidlo? Je problém v absenci zákona, nebo v jeho vymáhání? Lze stejného cíle dosáhnout menším zásahem? Jakou administrativu vytvoříme občanovi, firmě a veřejné správě? A které dosavadní povinnosti můžeme současně odstranit?

Český systém hodnocení dopadů regulace RIA již obsahuje mechanismy pro posuzování dopadů významných návrhů. OECD v hodnocení z roku 2025 uvádí, že Česko má vyvinutý proces RIA a nezávisleji působící mechanismus kontroly jeho kvality, současně však upozorňuje mimo jiné na rezervy v kvantifikaci dopadů a analytických kapacitách. Samotná existence RIA tedy problém neřeší. Rozhodující je, zda se podaří změnit základní kulturu tvorby regulace z: „MÁME PROBLÉM, NAPIŠME NOVÉ PRAVIDLO“ na: „MÁME PROBLÉM, NAJDĚME NEJMÉNĚ SLOŽITÉ ŘEŠENÍ, KTERÉ JEJ OPRAVDU ŘEŠÍ.“

Každá novela by měla být také příležitostí k úklidu

Legislativní reforma často funguje jedním směrem. Novela něco přidává. Mnohem méně často systematicky zkoumá, co už není třeba. Přitom právě okamžik změny zákona je vhodnou příležitostí projít celou dotčenou oblast a ptát se, které povinnosti ztratily význam, překrývají jiné povinnosti, vyžadují údaje, které stát již má, nebo vznikly kvůli problému, který už neexistuje. Změna právního předpisu by proto neměla být pouze legislativní dostavbou. Měla by být také úklidem.

Pracovní pravidlo může znít: NOVÁ POVINNOST MUSÍ MÍT VYSVĚTLENÝ ÚČEL. STARÁ POVINNOST MUSÍ PRAVIDELNĚ OBHÁJIT SVOU EXISTENCI.

Výjimky mají vysokou cenu

Výjimka je někdy nutná. Obecné pravidlo nemůže dokonale pokrýt každou životní situaci. Velké množství výjimek ale vytváří několik problémů současně. Komplikuje orientaci, ztěžuje kontrolu, otevírá spory o výklad a může zvýhodnit subjekty, které dokážou svou situaci pod určitou výjimku právně přizpůsobit. Každá výjimka by proto měla mít stejně silné odůvodnění jako samotné pravidlo. A měla by být pravidelně přezkoumávána. Pokud pravidlo potřebuje desítky výjimek, může být problém v samotném pravidle.

Stabilita je součástí jednoduchosti

Složitost nevzniká jen počtem paragrafů. Vzniká také rychlostí změn. Pravidlo může být samo o sobě srozumitelné, ale pokud se opakovaně mění, lidé a organizace musí neustále zjišťovat jeho aktuální podobu, upravovat systémy, smlouvy a procesy. Právní stabilita proto není odporem ke změně. Je hodnotou sama o sobě. Novelizovat má smysl tam, kde očekávaný přínos změny převáží také náklady adaptace. Jinak může vzniknout paradox, kdy stát každou jednotlivou změnou systém „zlepšuje“, ale soustavným měněním jej jako celek zhoršuje.

Digitalizace špatných pravidel není simplifikace

Zvláštní riziko představuje digitalizace. Elektronický formulář může být rychlejší než papírový. Pokud ale stále požaduje deset zbytečných údajů, základní problém nezmizel. Stejně tak propojení databází může zrychlit administrativu, ale nemá sloužit jako omluva pro zachování procesu, který už vůbec nemusí existovat. Proto musí pořadí zůstat: NEJPRVE ZJEDNODUŠIT PRAVIDLO, POTOM PROCES A TEPRVE POTOM DIGITALIZOVAT. Technologie má jednoduchost násobit. Nemá konzervovat historickou byrokracii v modernějším rozhraní.

Zákon má být napsán také pro člověka, který jej má dodržovat

Právní předpis musí být přesný. Přesnost však není totéž co nesrozumitelnost. Pokud je běžná povinnost napsána tak, že člověk potřebuje odbornou interpretaci jen k tomu, aby zjistil, zda se ho vůbec týká, vzniká problém. Ne všechny právní otázky lze vysvětlit jednoduše. Některé vztahy jsou ze své podstaty složité. To ale nesmí být automatická omluva pro komplikovaný jazyk, dlouhé odkazy mezi předpisy nebo těžko dohledatelnou strukturu. Odpovědný stát by měl sledovat dvě vrstvy: právně přesný text a srozumitelné vysvětlení pro člověka, který má podle něj jednat.

Simplifikace potřebuje trvalou institucionální disciplínu

Jednorázová antibyrokratická iniciativa může odstranit desítky povinností. Pokud se ale nezmění způsob, jakým nové povinnosti vznikají, složitost se časem vrátí. OECD právě na tento problém dlouhodobě upozorňuje: administrativní zjednodušování nemá být jednorázovým projektem, ale součástí celého regulatorního cyklu. Je potřeba nejen omezovat existující zátěž, ale hledat její příčiny a pravidelně vyhodnocovat, zda regulace stále plní svůj účel. Simplifikace tedy není legislativní kampaň. Je to způsob řízení státu.

Test každého pravidla

Model odpovědného státu by mohl pro každou významnou regulaci používat jednoduchý test. Existuje jasně definovaný problém? Je zásah veřejné moci skutečně potřebný? Lze stejného výsledku dosáhnout jednodušeji? Je pravidlo srozumitelné tomu, koho se týká? Nepožaduje stát údaj, který už má? Nevytváří regulace zbytečné výjimky? Je možné pravidlo efektivně kontrolovat? Jaké jsou náklady dodržování? Kdo ponese největší zátěž? A kdy bude pravidlo znovu vyhodnoceno? Pokud na tyto otázky neumíme odpovědět, neměla by být první reakcí další novela. Měla by jí být pochybnost, zda je navrhovaná regulace skutečně připravena.

Co by hypotézu zpochybnilo?

Simplifikace nesmí být dogmatem. Existují oblasti, kde může být určitá složitost nevyhnutelná. Například protože se střetává mnoho legitimních práv, riziko je vysoké nebo nelze předem předvídat všechny podstatné situace. Zjednodušení by bylo chybou, pokud by vedlo k významnému poklesu bezpečnosti, oslabení právní ochrany, vytvoření snadno zneužitelných mezer nebo k přenesení nákladů na ty, které měla regulace chránit. Proto se nemá měřit pouze: KOLIK PŘEDPISŮ JSME ZRUŠILI, ale: ZDA JSME STEJNÉHO NEBO LEPŠÍHO VEŘEJNÉHO VÝSLEDKU DOSÁHLI S MENŠÍ SLOŽITOSTÍ. To je skutečný test simplifikace.

Jednodušší stát nemusí být slabší

Dobře nastavené pravidlo může být stručné a přitom přísné. Přehledný daňový systém může být účinněji vymahatelný než systém plný výjimek. Jednoduchá informační povinnost může poskytovat lepší ochranu než několik formulářů, kterým nikdo nerozumí. Jasné kompetence mohou být účinnější než desítky kontrolních podpisů, mezi nimiž nakonec není zřejmé, kdo nese odpovědnost. Proto by cílem reformy nemělo být co nejméně státu ani co nejvíce regulace. Měl by jím být co nejjednodušší stát schopný spolehlivě plnit své skutečné funkce. Simplifikace v tomto pojetí není ideologickým požadavkem. Je metodou.

Nejprve definovat problém. Potom zjistit, zda už existující nástroje nestačí. Odstranit duplicity. Omezit výjimky. Zjednodušit proces. Stanovit jasnou odpovědnost. A teprve pokud problém stále trvá, vytvořit nové pravidlo. Základní princip může být velmi prostý: KAŽDÉ PRAVIDLO MUSÍ OBHÁJIT NEJEN SVŮJ ÚČEL, ALE TAKÉ SVOU SLOŽITOST.

Pokud stejnou ochranu dokáže poskytnout jednodušší řešení, odpovědný stát má povinnost jednodušší řešení hledat. Protože ve chvíli, kdy zákonům rozumí především ti, kteří se specializují na hledání jejich výjimek, přestává složitost chránit běžného občana. A začíná chránit sama sebe.

Informační zdroje

• OECD – SME Policy in Czechia (2026): uvádí, že 72 % českých podniků považuje složitost administrativních postupů za překážku podnikání; zpráva zároveň rozebírá regulatorní a administrativní prostředí českých malých a středních podniků.
  OECD – SME Policy in Czechia
• Evropská komise / EUR-Lex – doporučení pro Česko (2025): přímo uvádí hodnotu 72 % podniků, které považují složitost administrativních postupů v Česku za problém, a spojuje ji s potřebou jednodušších pravidel a rychlejší administrativy.
  EUR-Lex – dokument k Česku
• OECD – Regulatory Policy Outlook 2025, Czechia: velmi vhodný zdroj k systému RIA, kvalitě tvorby regulace a následnému hodnocení zákonů. OECD hodnotí český systém RIA jako rozvinutý, ale upozorňuje mimo jiné na slabší kvantifikaci dopadů a nedostatečné analytické kapacity. Od 1. ledna 2025 má být u zákonů, které prošly RIA, prováděno ex-post hodnocení podle závazné metodiky nejpozději do pěti let od účinnosti.
  OECD – Regulatory Policy Outlook 2025
• Úřad vlády ČR – Obecné zásady RIA 2025: toto je velmi dobrý domácí primární zdroj. Metodika stanoví, že ještě před rozhodnutím pro legislativní řešení má být vymezen problém, cíle, dotčené subjekty, dopady, alternativní řešení a důsledky nepřijetí úpravy. Výslovně má být zřejmé, že problém nelze řešit jinak než právní úpravou.
  Úřad vlády – Obecné zásady RIA 2025
• Úřad vlády ČR – Legislativní pravidla vlády: oficiální pravidla přípravy vládní legislativy a důležitý zdroj pro tvrzení o tom, jak má český stát právní předpisy připravovat a posuzovat.
  Legislativní pravidla vlády
• Úřad vlády – výroční zpráva Legislativní rady vlády za rok 2025: užitečná pro ověření, že nový systém ex-post RIA se skutečně začal prakticky používat; zpráva uvádí, že v návaznosti na změny účinné od roku 2025 Komise RIA hodnotila první dvě zprávy z přezkumu účinnosti regulace.
• World Bank – Regulatory Efficiency: Czechia 2025: zajímavý zdroj pro rozdíl mezi kvalitou pravidel a jejich praktickým prováděním. Světová banka uvádí, že regulatorní rámec je mezi sedmi sledovanými českými městy harmonizovaný, ale významné rozdíly existují při implementaci a poskytování veřejných služeb.
  World Bank – Czechia Regulatory Efficiency 2025